О необходимости реформировании миграционной сферы

Доклад на Всероссийской с международным участием Конференции : Гуманизация приема соотечественников, переселяющихся в Россию и восстановление права вынужденных переселенцев на жилище 

Программа Конференции и время выступлений докладчиков 

Дата проведения конференции: 21 апреля 2017

Власова Н.И., вице-президент Фонда «миграция XXI век»

Проведенная в апреле 2016 года реформа ФМС России, заключавшаяся в упразднении этой службы и передачи ее полномочий во вновь созданное Главное управление по вопросам миграции МВД России шокировала экспертное сообщество. Получилось, что опять наступили на одни и те же грабли, только в худшем варианте, поскольку  в октябре 2001 года вопросы миграционной службы  также были переданы в МВД России, а в  2002 года в составе МВД России была образована ФМС  Министерства внутренних дел России и принято решении об укреплении ее кадрового состава  сотрудниками этого министерства. Так началась милициализация миграционной службы, сопровождавшаяся оттоком гражданских служащих.

При нынешней реформе миграционной службы фактически исключена  самостоятельность Главного управления по вопросам миграции. Кадровый состав сократился на 30% и в значительной мере изменился, многие кадровые работники, как и в 2001 году, были заменены полицейскими, которые до перехода на работу сюда практически никогда этими вопросами и не занимались.

Таким образом, миграционная служба как бы существует, но в весьма урезанном варианте, что не позволяет ей полноценно выполнять свои функции.

Кроме того, следует отметить, что практически в течение года с момента ее реорганизации и кадровым изменениям служба работала в полсилы – «старые» работники находились в ожидании того, оставят их или не оставят, а новые не знали что и как делать.

За последний год ГУВМ не проводилось никаких крупных мероприятий по миграционной проблематике, не готовились новые законопроекты. ГУВМ практически не проводит информационную работу, касающуюся ряда новаций в миграционной политике, например, в части проведения миграционной «амнистии» трудовых мигрантов из Молдовы и Таджикистана.

Об этом экспертное сообщество узнает из интервью с президентом Молдовы и президентом Таджикистана. А мигранты из этих двух государств пытаются найти в Интернете или правозащитных НКО подробную информацию об этой акции, о проведении которой эксперты говорят с 2005 года. Создается впечатление, что ГУВМ не очень-то стремиться провести такую акцию по максимуму.

В связи с этим, напрашивается вывод о том, что замалчивание  ГУВМ такой важной акции обусловлено тем, что инициатором ее проведения было не МВД России, а  Президент России, который поддержал под свою ответственность предложения руководителей этих двух государств, не надеясь на профильные ведомства, а возможно и вопреки их мнению.

Несмотря на наличие многочисленных проблем в миграционной сфере, о деятельности ГУВМ МВД России практически ничего не слышно и создается впечатлении как бы отсутствия в нашей стране  миграционной службы. Правда о ее существовании напоминают негативные статьи в прессе, рассказывающие о многочисленных нарушениях со стороны работников миграционной службы в отношении наших соотечественников, решивших вернуться на свою историческую родину,  трудовых мигрантах, имеющих законное основание находиться и трудиться на территории нашей страны, но непонятно за что привлекаемых к судебной ответственности, в результате которой суды выносят решения об их выдворении из России с последующим запретом на въезд, потокании недобросовестным работодателям, использующих труд мигрантов без оформления трудовых/гржданско-правовых договоров, эксплуатирующих их, а порой и выкидывающих на улицу без оплаты их труда и т.д.

Создается впечатление, что  в результате очередного реформирования ФМС проблемы в миграционной сфере будут только нарастать, что может негативно сказаться на социально-экономической стабильности в стране и восполнении дефицита в рабочей силы на российском рынке труда, а соответственно и успешном развитии страны.

В настоящее время нерешенных вопросов в миграционной сфере накопилось множество, но наиболее актуальными являются, пожалуй, следующие:

  • Продолжающаяся стихийность миграционных потоков. Происходит все большая концентрация притока мигрантов, прежде всего, трудовых, в Москву и Московскую область, Санкт-Петербург и Ленинградскую область, Самарскую и Свердловскую области и Краснодарский край.

Так,  в 2016 году на долю Москвы пришлось 39% притока в Россию мигрантов, указавших в качестве цели своего визита работу,  Московскую область -7,9%, Санкт-Петербург и Ленинградскую область – 10,3%, Краснодарский край -3% ,  Самарскую область – 2,5%, Свердловскую область -2,3%.[1] Таким образом, 65% всего притока трудовых мигрантов пришлось на 6 выше перечисленных регионов.

 

  • Массовое нарушение прав мигрантов, как в трудовой сфере, так и в других сферах.

Работодатели, заказчики работ/услуг уклоняются от заключения трудовых/гражданско-правовых договоров с мигрантами. Но даже и в случае заключения такого договора мигранты могут работать нелегально, поскольку работодатель/заказчик работ услуг не информирует  миграционную  и налоговую службы о приеме на работу иностранного  гражданина. Работники иммиграционного контроля и раньше далеко не всегда наказывали работодателей серьезными штрафами, а теперь при сокращении их численности возможностей по проведению проверок привлечения и использования работодателями иностранной рабочей силы у них будет значительно меньше. Можно отметить, что работники миграционной службы и МВД позволяют мигрантам трудиться не только без оформления патентов, но и потворствуют этому, используя любую возможность для выдворения и закрытия въезда лицам, законно получившим патенты.

Сплошь и рядом нарушаются права мигрантов при оформлении РВП, вида на жительство и, особенно, гражданства. Порой оформить такие документы становится возможным только за взятки. Наши соотечественники, желающие вернуться в Россию, чтобы здесь жить и трудиться попадают в западни правоприменительной практики и не могут годами получить российское гражданство. Этот процесс для наших соотечественников, тех, кто культурно и духовно близок России – для «носителей русского языка» стал более трудным, чем для всех других иностранцев. Продекларированное предоставление преференций по упрощенному порядку получения российского гражданства ряду категорий мигрантов на деле является фикцией и многие из них реально не могут ими воспользоваться.

 

  • Рост численности нелегальных мигрантов.

Этому способствовало ужесточение миграционного законодательства, начавшееся  в 2014-2015 годах; в результате которых происходит массовое выдворение из России трудовых мигрантов за 2 и более административных правонарушения (штрафы за которые мигрантами были оплачены и которые порой весьма не значительны, например, нарушение правил дорожного движения, переход улицы или парковка машины в неположенном месте и т.д.), что привело к запрету на въезд в Россию на начало 2016 года более 1,65 млн. мигрантов.[2] При этом надо отметить, что далеко не все они покидают Россию, а остаются здесь, чтобы продолжать нелегально работать и пересылать деньги своей семье на родину.

Многие мигранты, въезжающие в Россию с целью законно здесь находиться и трудиться становятся нелегалами в виду неэффективной правоприменительной практики, которая создает трудности в легализации мигрантов (постановка на миграционный учет; не заключение трудовых договоров работодателями и т.д.).

Кроме того, существенное повышение стоимости патента и ужесточение требований его получения способствует уклонению трудовых мигрантов от его оформления. Доказательством этого является тот факт, что в 2016 году менее 47%[3] мигрантов, из государств СНГ (не являющихся членами Евразийского экономического союза, которым не надо оформлять патент) с безвизовым порядком въезда указавших в миграционной карте в качестве цели своего визита в Россию – работу – оформили разрешительные документы на осуществление трудовой деятельности. Значительная часть из остальных  53%  пополнила ряды нелегалов.

По оценке специалистов Фонда «Миграция XXI век» с учетом постоянного увеличения  рядов нелегалов по вышеупомянутым причинам, их численность на сегодняшний день превосходит озвучиваемую   работниками миграционной службы как минимум в 2 раза, и составляет  порядка 5-6 млн. человек. Такой потенциал нелегальной трудовой миграции в условиях масштабного нарушения их прав представляет серьезную угрозу национальной безопасности страны.

 

  • Отсутствие действенных регуляторов миграционных потоков.

На введение патентной системы возлагались большие надежды, поскольку на смену административным методам регулирования потребности в привлечении иностранных работников пришли экономические, позволяющие сокращать или увеличивать потоки трудовых мигрантов на основе стоимости патента. Но этого, к сожалению не произошло. Стоимость патента в большинстве субъектов Российской Федерации год от года возрастает, что приводит к отказу мигрантов от оформления патентов.

 

  • Закрытость миграционной статистики и ограниченность ее показателей.

Такая ситуация не позволяет  анализировать и оценивать складывающуюся ситуацию о миграционных потоках и эффективность работы по привлечению мигрантов. Административная статистика по учету мигрантов, которую вела ФМС России, а теперь МВД России отражает результаты работы этой службы, но не миграционную ситуацию. Зачастую данные о деятельности миграционной службы не позволяют определить реальную численность мигрантов, находящихся на территории Российской Федерации, эффективность их использования. Службой совершенно не анализируются данные по потокам внутренней миграции. Информация по внутренним мигрантам ограничивается лишь данными постановки на регистрационный учет. В итоге отсутствует сколь-нибудь достоверная информация о соотношении использования труда внутренних и внешних мигрантов в различных сферах деятельности и регионах. А без этих данных никакой осмысленной миграционной политики не может быть. Но даже и перечисленные выше ограниченные показатели доступны экспертному сообществу в весьма усеченном виде.

 

  • Отсутствие масштабных научных исследований, позволяющих оценивать миграционную ситуацию и показывающих ее тенденции.

При ограниченности показателей миграционной статистики и отсутствии научных исследований не представляется возможным достоверно оценить миграционную ситуацию и делать прогнозы по объемам миграционных потоков в территориально-отраслевом разрезах, выявлять возникающие проблемы в миграционной сфере.

 

  • Превалирование силовых методов в миграционной политике. Следует отметить, что  с передачей функций ФМС в МВД активизировались проверки полицейскими документов у мигрантов вне проведения операций «Нелегальный мигрант», «Мигрант – жилой сектор» и поиску преступников по ориентировкам.

Участились случаи задержания мигрантов, у которых все документы в порядке. Их приводят в полицейские участки, где содержат в неприспособленных для этих целей помещениях, отбирают мобильные телефоны, не предоставляют переводчика, не информируют посольство государства их постоянного проживания, не всегда обеспечивают питанием, водой и возможностью посетить туалет. Иногда даже отказывают в помощи врача. После суток-двое, набрав несколько десятков человек, их привозят в суд, где судья в течение нескольких минут выносит решение об их выдворении.

В настоящее время около 80% от всего объема административных дел в районных судах занимают дела о выдворении иностранных граждан. В среднем судья рассматривает дело о выдворении нескольких десятков иностранных граждан в течении 5 минут и, как правило, без переводчика. При этом судьей зачастую не учитывается наличие документов, обеспечивающих легальность пребывания мигрантов и осуществления ими трудовой деятельности, а также проживание в России близких родственников, являющихся гражданами России, которые “сводят к нулю” все основания для вынесения решения о выдворении. Многие судьи слабо разбираются в миграционном законодательстве, не учитывают наличие или отсутствия умысла в правонарушении, не достоверно определяют и квалифицируют нарушения и выносят то решение, которое им диктуют работники полиции.

 

  • Недостаточно взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти, НКО и коммерческими структурами, работающими в сфере миграции, а также с государственными и негосударственными структурами государств – основных поставщиков рабочей силы на российский рынок труда.

 

  • Не проводится работа по адаптации и интеграции мигрантов в местное сообщество.

Подготовленный ФМС России в 2015 году законопроект  о социокультурной адаптации мигрантов, свидетельствует о непонимании проведения такой работы. В то же время хорошо организованная работа по адаптации и интеграции мигрантов имеет  важное значение для достижения мира и согласия в российском обществе и успешного социально-экономического развития страны.

В связи с этим, на наш взгляд, назрела необходимость проведения миграционной реформы, которая требует не только изменения парадигмы миграционной политики,  создания мощного гражданского ведомства по миграции, но также и внедрения новых механизмов управления миграционными потоками и пересмотра миграционного законодательства в целях его упрощения и исключения двойного толкования отдельных важных норм.

В условиях сокращения населения в трудоспособном возрасте  целью миграционной политики  должно стать использование миграции для социально-экономического развития страны. И хотя в Концепции миграционной политики предусмотрено «содействие обеспечению потребности экономики Российской Федерации в рабочей силе, модернизации, инновационном развитии и повышении конкурентоспособности ее отраслей», однако реализация этого документа свидетельствует об обратном – ужесточении миграционной политики и создании условий, не способствующих легальному пребыванию и осуществлению трудовыми мигрантами  трудовой деятельности, а также существенно затрудняющих получение российского гражданства нашими соотечественниками, желающими вернуться на свою историческую родину и русскоязычному населению из государств бывшего СССР.

При изменении парадигмы миграционной политики должна измениться и роль патента, который должен стать для мигранта не только доступным по стоимости и условиям его получения, но  надежной защитой от произвола как недобросовестных работодателей, так и работников полиции. Для этого необходимо пересмотреть не только обязательность некоторых требований для оформления патента, например, сдачу русского языка всеми категориями мигрантов, оформление полиса ДМС, а также повысить его статус. При наличии действующего патента и   не совершения мигрантом никаких правонарушений  он не должен быть задержан работниками полиции.

Новое гражданское миграционное ведомство должно заниматься вопросами трудовой миграции, адаптации и интеграции мигрантов, реализацией Госпрограммы добровольного переселения соотечественников, беженцами, переселенцами, предоставления различных правовых статусов (РВП, вид на жительство, гражданство).

Вопросы выдачи российских и зарубежных паспортов,  борьбы с нелегальной миграцией в рамках операций «Нелегальный мигрант» и других, связанных с выявлением нелегальных мигрантов, борьба с преступностью среди мигрантов должны остаться в ведении МВД России.

В целях нивелирования стихийности миграционных потоков и снижения нелегальной занятости трудовых мигрантов необходимо внедрение  новых механизмов работы, прежде всего организованного привлечения иностранных работников, о котором миграционная служба говорит уже 10 лет, но, к сожалению, пока не выработала конкретных подходов к его реализации. Да и само понятие этого механизма до сих пор не проработано.

Вместе с тем, его внедрение потребует кардинального изменения работы миграционной службы в части  взаимодействия с государствами – основными поставщиками мигрантов на российский рынок, российскими министерствами и ведомствами, трудовыми мигрантами, работодателями, объединениями профсоюзов, НКО и коммерческими структурами, работающими в сфере миграции, диаспоральными и религиозными структурами.  Потребуется разработка иных подходов к организации трудовой миграции, облегчающих последующую адаптацию и интеграцию мигрантов в местное сообщество в государстве трудоустройства и  включающих обязательную предвыездную подготовку мигрантов, предусматривающую изучение русского языка, основ миграционного и трудового законодательства, обычаев и традиций народов России, профессиональную подготовку. Должна быть повышена ответственность государств исхода трудовых мигрантов за  соблюдение их прав и оказание мигрантам необходимой поддержки.

В целях исключения случаев нарушения трудовых прав мигрантов в государстве трудоустройства, обязательным условием их трудоустройства должно стать заключение трудового или гражданско-правового договора, который должен получить одобрение в службе занятости или инспекции по труду. И заключение такого договора с последующим уведомлением работодателями об этом миграционной  и налоговой служб должно обязательно контролироваться.

В целях исключения случаев нелегального использования иностранных работников  Роструду целесообразно вести реестры добросовестных и недобросовестных работодателей на своем сайте, который должен быть доступен любом мигранту, находящемуся не только в России, но и у себя на родине. Кроме того, необходимо установление обратной связи с трудоустроенным иностранным работником, которая позволит исключить случаи его нелегальной занятости и эксплуатации его труда.

 

Требует изменений и вопросы миграционного учета. В сегодняшнем виде закон о миграционном учете иностранных граждан, как и многие другие нормативные правовые акты в сфере миграции, содержит не всегда четкие нормы, в результате чего они имеют двойное толкование, что негативно влияет на соблюдение мигрантами его постулатов и способствует развитию коррупции в миграционной сфере.

Также должно измениться и отношение к предоставлению российского

гражданства нашим соотечественникам и отдельным категориям иностранных граждан (например, молодежи, окончившей российские учебные заведения), в сторону облегчения этой процедуры.

Необходимо более тесное взаимодействие предлагаемого к созданию ведомства с  работодателями не только в части их более полного уведомления о новациях в миграционном законодательстве, содействию в восполнении потребности в кадрах за счет иностранных работников, но и созданию их положительного или отрицательного имиджа по вопросам использования труда иностранных граждан.

Работа данного ведомства должна содействовать снижению конфликтов  на межнациональной почве, в том числе на основе  адаптации и интеграции мигрантов.

Новое ведомство должно будет активно сотрудничать с НКО и коммерческими структурами, работающими с мигрантами.

Мощное гражданское миграционное ведомство должно в своей работе уделять внимание вопросам информационно-просветительской деятельности с работниками полиции, судейским корпусом, органами федеральной и региональной власти,  работодателями, профсоюзами, СМИ и конечно с  мигрантами. Информационная работа должна содействовать формированию у населения понимания целесообразности привлечения мигрантов, их вклада  в социально-экономическое развития страны.  Новое ведомство должно будет акцентировать внимание на расширение публикаций о положительном облике мигрантов, их судьбах, успешности работы в России, той пользе, которую они приносят для россиян.

Для успешной работы нового ведомства потребуется проведение большой работы по подбору и обучению кадров, которые могли бы активно включиться в реализацию миграционной политики.

14 июня текущего года исполняется 25 лет со дня создания в России Федеральной миграционной службы. Очень хочется, чтобы к этому юбилею такая служба в России вновь появилась в виде мощного гражданского ведомства, стоящего на защите прав мигрантов, куда мигранты не боялись бы обращаться, зная, что работники этого ведомства им всегда помогут

[1] По данным МВД России

[2] По данным ФМС России

[3] Рассчитано не основании данных МВД России за 2016 год

Поделиться в соц. сетях:
Share

Добавить комментарий

Войти с помощью: 

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *

Этот сайт использует Akismet для борьбы со спамом. Узнайте как обрабатываются ваши данные комментариев.