ВАЖНО! Предложения по проведению иммиграционной амнистии соотечественникам

В рекомендациях специального заседания, проведенного Советом по правам человека при Президенте РФ совместно с МОД “Форум переселенческих организаций” на тему «Переселение соотечественников в Россию: проблемы законодательства и практики», состоявшегося 22 апреля с.г., участники заседания  констатировали скорейшую необходимость, прежде всего, трех следующих важнейших системных преобразований:

– иммиграционной амнистии для соотечественников – переселенцев, бывших граждан СССР и их потомков, проживших в России в течение, например, пяти лет, ставших «нелегалами поневоле» из-за несовершенства законодательства, собственной неосведомленности или стечения тяжелых жизненных обстоятельств. Им предлагается предоставить в упрощенном порядке без штрафов вид на жительство либо право на приобретение российского гражданства (эта акция не относится к трудовым мигрантам);

– отмену для соотечественников – переселенцев института разрешения на временное проживание как лишней и дублирующей ступени на пути к гражданству РФ;

– установления в законодательстве о гражданстве РФ репатриационного характера оснований его предоставления соотечественникам и реальных преференций в приобретении.

Часть рекомендаций нашла активную поддержку профильных органов государственной власти и может быть реализована.

ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМЫ:

Многие иностранные граждане и лица без гражданства (далее – ИГ и ЛБГ), длительное время проживающие в России фактически, оказались за пределами правового поля в силу неоправданной жесткости или несовершенства миграционного законодательства, собственной правовой неосведомленности, или неосторожности, либо стечения тяжелых жизненных обстоятельств (отсутствия какой-либо справки, наличия судимости или опасного заболевания и др.).

Находясь в России без правовых оснований в отсутствие возможности реализации общепризнанных социальных прав и будучи вынужденными нелегально работать в теневом секторе экономики, не уплачивая налоги и взносы, они много лет находятся фактически вне правового поля.

Более того, некоторых из них выдворять из России нельзя (имеющих проживающих в России супругу и детей – граждан РФ; в случае реальной опасности гибели в стране исхода и др.), либо некуда (практически всех лиц без гражданства).

Наличие в России значительного числа ИГ и ЛБГ с неурегулированным правовым статусом, в т.ч. длительное время проживающих в России фактически и имеющих проживающих в России родственников – граждан РФ, нарушает их права, препятствуя участию в социально-экономическом развитии страны, нарушает интересы населения Российской Федерации и содержит угрозу национальной безопасности.

К тому же, вызывает серьезное беспокойство сложившаяся критическая ситуация с выдворением за пределы России ИГ и ЛБГ, нарушивших режим пребывания или трудовой деятельности в РФ. Значительная часть этих людей стала нарушителями закона не по своей воле, они не представляют опасности населению России и в применении к ним мер ответственности можно обойтись более мягкими видами административного наказания, чем выдворение с длительным запретом на въезд.

В этой связи предлагается рассмотреть комплекс дополнительных правовых мер по их «легализации», т.е. узакониванию проживания в РФ («выхода из тени»), что снизит нагрузку на миграционные и другие органы и государственный бюджет, позволит взаимно обеспечить права данной категории граждан, членов их семей и населения Российской Федерации, позволит компенсировать трудонедостаточность в экономике и увеличить отчисления в бюджет, уменьшив риски социальной напряженности и угрозу национальной безопасности.

На предстоящем специальном заседании СПЧ с участием Президента РФ В.Путина в декабре с.г. планируется доклад заместителя председателя СПЧ Е.А. Боброва на тему гуманизации российской миграционной политики с целью дачи соответствующих поручений профильным органам власти по следующим предложениям о способах упрощения легализации соотечественников:

Предложение № 1 – ЛЕГАЛИЗАЦИЯ «НЕЛЕГАЛОВ ПОНЕВОЛЕ»:

Вариант 1: Предоставить право обратиться с заявлением о выдаче вида на жительство соотечественникам (либо альтернативный вариант: всем ИГ и ЛБГ), длительное время прожившим в России фактически (внести соответствующие поправки в ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ»)

Вариант 2: Провести иммиграционную амнистию по типу США или Бельгии. Предоставить вид на жительство иностранным гражданам, проживающим на территории РФ в течение пяти и более лет, если они не совершили за последние пять лет преступлений или грубых административных правонарушений или имеют тесные семейные отношения с проживающими в России гражданами РФ. Лицам без гражданства, не имеющим права постоянного проживания в другом государстве, предоставить вид на жительство безо всяких условий.

Это может быть временный ВНЖ (далее – ВНЖ) сроком на один год, в течение которого полномочные органы власти проверяют человека на совершение правонарушений, и затем он получает постоянный ВНЖ. Аналогичный временный и «целевой» ВНЖ сейчас выдается носителям русского языка для приезда в Россию и подачи документов на гражданство.

Возможны следующие опции, когда временный ВНЖ:

– предоставляется без штрафных санкций – не совершившим преступлений и грубых административных правонарушений (например, влекущих административный арест),

– предоставляется с уплатой штрафа, например, в 10 тыс. руб. – совершившим два и более незначительных административных правонарушения,

– необходимо продумать возможность легализации ИГ и ЛБГ, освободившихся из мест заключения (т.е. имеющих непогашенную или неснятую судимость). Сейчас закон запрещает им выдачу РВП, ВНЖ и предоставлять гражданство РФ. В то же время, нельзя не легализовать тех из них, кто проживает в России длительное время, в т.ч. имеет проживающих в России прямых родственников.

Вообще же, в целях легализации судимых и ВИЧ-инфицированных соотечественников, длительное время проживающих в России с супругой и (или) детьми – гражданами РФ, при выдаче им ВНЖ и предоставлении гражданства РФ поправкой в закон не применять к ним требования об отсутствии неснятой или непогашенной судимости и ВИЧ (выдворить-то все равно нельзя – по двум недавним постановлениям Конституционного Суда РФ).

Вопросы к обсуждению:

1. Определение категории соотечественников, подпадающих под «иммиграционную амнистию»:

– выходцы с территории РФ (чьи прямые предки родились на нынешней территории РФ);

– отнесение самого переселенца или его прямых предков к народам, исторически проживающим на территории Российской Федерации;

– все «соотечественники» по определению ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»;

– иное.

2. Целесообразность более широкого подхода, т.е. распространения иммиграционной амнистии как на соотечественников, так и на всех ИГ и ЛБГ, длительное время проживающих в России фактически.
3. Какие иностранные модели легализации ИГ и ЛБГ можно использовать для аналогичной цели в России?

Предложение № 2 – ГУМАНИЗАЦИЯ ОСНОВАНИЙ ВЫДВОРЕНИЯ:

Законодательно закрепить, что административное выдворение ИГ и ЛБГ за пределы России является крайней мерой принуждения и применяется лишь к лицам, допустившим грубое нарушение законодательства, а также ранее привлекавшимся за совершение правонарушений к повышенной административной ответственности (например, в виде административного ареста). Недопустимо выдворение граждан, ранее к административной ответственности не привлекавшихся

Предлагается обсудить концептуальное согласование формулировки возможной поправки в КоАП РФ, ФЗ о правовом положении иностранных граждан в РФ и ФЗ о порядке выезда из РФ и въезда в РФ (прежде всего, пункт 4 ст. 26 в ред. от 23.07.13 г. № 224-ФЗ).

Для исключения коррупциогенности в пункте 4 ст. 26 ФЗ о порядке выезда из РФ и въезда в РФ (в ред. от 23.07.13 г. № 224-ФЗ) детализировать критерий принятия решения о запрете въезда в РФ: «может быть не разрешен в случае…».

Предложение № 3 – ГУМАНИЗАЦИЯ ОСНОВАНИЙ ЗАПРЕТА ВЪЕЗДА:

Пересмотреть списки ИГ и ЛБГ, которым закрыт въезд в Россию, и совершившим незначительные административные правонарушения (например, не влекущие ответственность в виде административного ареста) заменить запрет въезда штрафом, например, в 10 тыс. руб. Так могут приехать члены семей ко многим проживающим в России соотечественникам, легально работать и платить налоги.

Эта мера также легализует значительное число трудовых мигрантов, продолжающих оставаться в тени из-за боязни попасть под запретительные санкции (на которых специалисты СПЧ первоначально предполагали легализацию не распространять). Но в этом вопросе проблемы соотечественников и трудовых мигрантов совпадают.

Предложение № 4 – УПРОЩЕНИЕ ПРИОБРЕНИЯ ГРАЖДАНСТВА:

Продлить срок действия главы 8.1 ФЗ о гражданстве (введенной Федеральным законом от 12.11.12 г. № 182-ФЗ), заканчивающийся 1 января 2017 г. (урегулирование правового положения лиц, въехавших на постоянное проживание в Россию до 1 ноября 2002 года или  «необоснованно документированных российскими паспортами» до 1 июля 2002 г.). Соответствующий законопроект депутата Госдумы К.Затулина № 18889-7 внесен в Госдуму 2 ноября с.г.

Эти люди легально прибыли в Россию с намерением постоянно проживать, но не сумели оформить гражданство или получить ВНЖ, либо были фактически лишены легального статуса в результате административных проверок. Как правило, они не имеют возможности  вернуться в страну исхода.

За 4 года действия главы 8.1 несколько тысяч людей остались нелегализованными в основном по следующим основаниям:

а) слабая информационная работа среди населения, что особенно сказывалось на первом этапе работы закона в 2013 г.;

б) в 2014 – 2015 гг. миграционные службы были перегружены массовыми потоками беженцев с Украины, через толпы и очереди беженцев было непросто пробиться «укоренившимся» соотечественникам;

в) большие очереди в связи с начавшейся в 2016 г. реорганизацией миграционной службы;

г) некомпетентность или недобросовестность сотрудников миграционных служб и судов, которая порождает для граждан:

– трудности с документальными доказательствами постоянного проживания в РФ на ноябрь 2002 г. при отсутствии регистрации по месту жительства или ВНЖ (миграционные органы оказываются принимать и рассматривать другие доказательства постоянного проживания, а суды во многих случаях не принимают заявления об установлении юридически значимого факта постоянного проживания на 1 ноября 2002 г., ссылаясь на ст. 41.6 ФЗ о гражданстве РФ, где проверка фактов и представленных для обоснования заявлений по вопросам гражданства РФ документов и в случае необходимости запрос дополнительных сведений в соответствующих государственных органах отнесены к полномочиям миграционных служб);

– трудности с установлением факта отсутствия гражданства иного государства, что особенно остро для граждан, прибывших из постсоветских стран, где гражданство предоставлялось по «нулевому варианту», когда от них не требовалось волеизъявления. В нарушение Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства, где требуется предоставить подтверждение «отказа от гражданства» (копия отказа с квитанцией о его заказном отправлении почтой), от соискателей гражданства во многих случаях требовали и продолжают требовать документ иностранного государства об отсутствии прежнего гражданства;

– трудности с получением удостоверяющих личность и гражданство документов у лиц, по разным причинам таковых не имеющих.

По данным ГУВМ МВД России, людей, подпадающих под действие главы 8.1 ФЗ о гражданстве, осталось около 5 тыс. Хотя по имеющимся оценкам, соотечественников с неурегулированным правовым статусом, въехавших из безвизовых стран, сейчас в России до 400 тыс. чел.

Необходимо отметить, что только продлением срока действия данной главы возможно «легализовать» лишь некоторую часть лиц с неурегулированным правовым статусом, поскольку:

а) установлена слишком большая давность прибытия в Россию, проживания в ней и получения паспорта гражданина РФ (возможностью воспользоваться главой 8.1 могут лишь въехавшие в Россию до 1 ноября 2002 г. или получившие российские паспорта до 1 июля 2002 г.)

Между тем, ко дню принятия главы 8.1 пошло более 10 лет со времени начала действия ФЗ о гражданстве РФ. За это время в Россию приехали тысячи соотечественников, имеющих право на признание гражданства РФ по рождению либо на прием в гражданство в упрощенном порядке по другим основаниям.

Многие не смогли оформить гражданство за это время, прежде всего из-за крайней затруднительности предоставления доказательств своего проживания в России на ноябрь 2002 г. (из-за проволочек органов ФМС и отказов судов в рассмотрении заявлений об установлении юридического факта прибытия и фактического проживания в России до ноября 2002 г. со ссылкой на неподтверждение такового наличием статуса временного пребывания или временного проживания по ФЗ о правовом положении иностранных граждан в РФ, – т.е. юридически незаконное нахождение в РФ). Известны также случаи неисполнения органами ФМС судебных решений о признании гражданства.

Воспользоваться упрощенным порядком легализации по главе 8.1 могут также те, у кого паспорта или иные документы, удостоверяющие российское гражданство, выданные государственными органами до 1 июля 2002 г., изъяты или признаны недействительными во внесудебном порядке.

Между тем, внесудебное изъятие паспортов касалось паспортов, выданных  и после 01.07.2002 г. (из Доклада УПЧ РФ: «было опять выдано в нарушение установленного порядка: в 2004 году – 6855 паспортов, в 2005 году – 9347, в 2006 году – 8271 паспорт, из них изъято 3299, 4658 и 5479 паспортов соответственно». Таким образом, из 24473 граждан России, получивших паспорта с 2004 по 2006 гг., 13 443 гражданина были лишены своего паспорта, а фактически – гражданства. При таких темпах «бессудных» решений, по оценкам, к 2016 г. в бесправном положении оказалось не менее 60 тысяч человек, но реабилитирующее действие главы  8.1. ФЗ о гражданстве РФ не распространяется на этих «лишенцев». А  также на их детей, которые приняли гражданство по гражданству родителей, но получали паспорт, став совершеннолетними, уже после 1 июля 2002 г.

Предложение № 5 – УПРОЩЕНИЕ ПРИОБРЕНИЯ ГРАЖДАНСТВА:

Для носителей русского языка отменить требование о предоставлении доказательств прекращения прежнего гражданства по процедуре приобретения гражданства РФ

Обсудить соответствующую поправку в «Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ», утвержденное указом Президента РФ от 14.11.2002 г. № 1325.

На стадии получения ВНЖ носителями русского языка отменить требование предоставления документа иностранного государства о принятии заявления об отказе от прежнего гражданства.

Обсудить поправку в ФЗ о правовом положении иностранных граждан в РФ.

Предложение № 6 – УПРОЩЕНИЕ ПРИОБРЕНИЯ ГРАЖДАНСТВА:

Отменить установленное в ч. 7 ст. 14 ФЗ о гражданстве РФ требование об обязательности наличия в России регистрации по месту жительства для приобретения гражданства РФ участниками Госпрограммы переселения соотечественников, проживающих за рубежом, заменив наличием миграционного учета в регионе вселения

 

Предложение № 7– УПРОЩЕНИЕ ПРИОБРЕНИЯ ГРАЖДАНСТВА:

Отменить для соотечественников – переселенцев институт разрешения на временное проживание как лишнюю и дублирующую ступень на пути к гражданству РФ

Обсудить возможные поправки в ФЗ о правовом положении иностранных граждан в РФ и ФЗ о гражданстве РФ

Предложение № 8 – УПРОЩЕНИЕ ПРИОБРЕНИЯ ГРАЖДАНСТВА:

Восстановить действие части 4 ст. 14 ФЗ о гражданстве РФ (утратившей силу в 2009 г.) в следующей редакции:

«Иностранные граждане и лица без гражданства, имевшие гражданство СССР и их прямые потомки, получившие разрешение на временное проживание или вид на жительство в Российской Федерации, принимаются в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке без соблюдения условий, предусмотренных пунктами «а», «в» и «д» части первой статьи 13 настоящего Федерального закона».

Предложение № 9 – УПРОЩЕНИЕ ПРИОБРЕНИЯ ГРАЖДАНСТВА:

Учитывая продолжающуюся и прогнозируемую в России и в ближайшие годы стойкую тенденцию к естественной убыли населения, принять дополнительные меры к привлечению в Россию молодежи (студентов российских вузов и учащихся российских средних специальных учебных заведений) и специалистов (выпускников российских вузов и российских средних специальных учебных заведений), особенно из числа соотечественников, установив им упрощенный порядок получения вида на жительство и приобретения гражданства Российской Федерации.

Рассмотреть возможность изменения пункта «е» части 2 ст. 14 ФЗ о гражданстве РФ (в ред. от 23.06.14 г. № 157-ФЗ) в части требования об обязательности наличия у иностранных граждан из стран, входивших в состав бывшего  СССР, – выпускников учебных заведений РФ стажа трудовой деятельности в России не менее трех лет до дня обращения с заявлением о приеме в российское гражданство.

СПЧ предлагает предоставить право студентам (учащимся) российских профессиональных учебных заведений обращаться с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации и на участие в Госпрограмме добровольного переселения соотечественников в Россию уже на последнем курсе обучения в учебном заведении.

Предложение № 10 – ПРИЗНАНИЕ ГРАЖДАНСТВА ПО РОЖДЕНИЮ:

Выдать российские паспорта уроженцам РСФСР, не отказавшимися от своего российского гражданства в установленном законом порядке (путем письменного волеизъявления с принятием полномочным государственным органом РФ решения о регистрации прекращения их гражданства Российской Федерации), как признанными гражданами Российской Федерации частью 2 ст. 13 Закона РФ «О гражданстве Российской Федерации» от 20.11.91 г. и сохраняющими его до настоящего времени

В соответствии с указанной нормой «лица, родившиеся 30 декабря 1922 года и позднее и утратившие гражданство бывшего СССР, считаются состоявшими в гражданстве Российской Федерации по рождению, если родились на территории Российской Федерации или если хотя бы один из родителей на момент рождения ребенка был гражданином СССР и постоянно проживал на территории Российской Федерации. Под территорией Российской Федерации в данном случае понимается территория Российской Федерации по состоянию на дату их рождения».

Если данные лица не проходили процедуру выхода из гражданства РФ, они в соответствии с Конституцией РФ остаются гражданами Российской Федерации по рождению независимо от места их проживания на 6 февраля 1992 г., а также независимо от приобретения ими иного гражданства.

Предлагается нормативно закрепить признание за данными лицами гражданства Российской Федерации по рождению в «Положении о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ», утвержденном указом Президента РФ от 14.11.2002 г. № 1325.

Каждая такая поправка легализует определенную часть людей (упрощает основания законности проживания и приобретения российского гражданства), включая крайне необходимых для социально-экономического развития страны, служит укреплению социальной стабильности и внутренней безопасности, а также повышает авторитет страны, собирающей свой народ.

Предложения подготовлены Постоянной  комиссией  по миграционной политике при активном участии членов МОД “Форум переселенческих организаций”  и юристов Программы  ПЦ  Мемориал  “Миграция и право”