Александра Докучаева о проблемах с гражданством РФ

Доклад на заседании круглого стола на тему: «Проблемы аннулирования правовых статусов иностранных граждан и ЛБГ и свидетельств участников госпрограммы переселения соотечественников из-за рубежа (делегализации)».

  Александра Викторовна Докучаева,  заместитель директора Института стран СНГ


2 ноября 2016 г. по инициативе Форума переселенческих организаций депутат Государственной Думы К.Ф.Затулин, которого затем поддержала И.А.Яровая,  внесли законопроект (№ 18889-7), а 9 декабря того же года Госдума приняла сразу в трех чтениях предложенную поправку в ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» в отношении лиц, не имеющих урегулированного правового статуса, прибывших на территорию Российской Федерации до ноября 2002 года, либо утративших гражданство Российской Федерации в связи с изъятием у них паспортов, полученных до июля 2002 года.

Данная поправка продлила срок получения гражданства России для этих лиц до 1 января 2020 г. (ранее срок был ограничен 1 января 2017 г.). Таким образом был предотвращен конфликт, ставивший в очередь на высылку из России давно натурализовавшихся в Российской Федерации соотечественников, чье гражданство РФ было поставлено под сомнение или ликвидировано из-за пробелов в базах регистрации, допущенных, как правило в 90-е годы, по вине государственных органов.

Однако трехлетняя отсрочка заканчивается в этом году, а изъятия паспортов, выданных и в уполномоченных органах на законных бланках, продолжаются, что фактически является бессудным лишением гражданства десятков тысяч граждан России, чей паспорт посчитали выданным незаконно. Такое решение принимают органы МВД (ранее ФМС) на основании результатов внутренних проверок, когда были найдены те или иные недостатки или утраты в документах при оформлении гражданства РФ.

В качестве оснований, обычно указываются следующие: «…Проведена проверка, в результате которой выяснено, что паспорт был выдан с нарушениями, допущенными при оформлении основных документов, удостоверяющих гражданство РФ», либо: «…Копии документов о приобретении гражданства не сохранились (уничтожены)».  Очевидно, что гражданин не мог быть причастен к неточностям или утратам в документах, но он оказывается без вины виноватым.

Поскольку паспорт является документом, не только устанавливающим личность, но и гражданство РФ, его изъятие или признание недействительным фактически является лишением гражданства. А владельца «неправильного»  паспорта, никак не влиявшего на процесс делопроизводства, принуждают заново принимать гражданство России.  То есть, сотрудники МВД РФ исправляют ошибки и недочеты в работе госорганов во внесудебном порядке.

Хотя единственным основанием отмены решения о приеме в гражданство является установленный в судебном порядке факт предоставления или сообщения гражданином заведомо ложных документов или сведений, что следует из обоих законов о гражданстве (Закон РФ «О гражданстве РФ» № 1948-1, Федеральный закон «О гражданстве РФ» № 62-ФЗ). Однако в результате проверок, проводимых МВД, ФМС и снова МВД, начиная с 1997 года, начался массовый отъем паспортов.

К сожалению, внесудебным репрессиям, которыми являются изъятие паспортов и лишение гражданства без суда, в 2000 годы подверглись десятки тысяч наших соотечественников, переехавших в Российскую Федерацию после распада Советского Союза в начале 90-х годов. Проблема была диагностирована Советом по правам человека. Она заставила Уполномоченного по правам человека в РФ подготовить в 2007 году Специальный доклад «О практике изъятия российских паспортов у бывших граждан СССР, переселившихся в Российскую Федерацию из стран СНГ»[1] (Доклад УПЧ 2007 года). Именно Уполномоченный по правам человека в России является последовательным защитником права на гражданство наших соотечественников.

Анализ сотен обращений в Аппарат уполномоченного привел к следующему заключению: «Изъятие органами ФМС России паспорта гражданина Российской Федерации у переселившегося на постоянное жительство на родину соотечественнику не позволяет ему реализовать права, данные каждому от рождения. Больше того, лишенный российского паспорта соотечественник парадоксальным образом оказывается в менее благоприятном положении, чем иностранные граждане или лица без гражданства, проживающие в России по своему национальному паспорту или виду на жительство»…

«Федеральный Уполномоченный, а также уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации придерживаются единого мнения – в случаях необоснованной выдачи российских паспортов по вине государственных органов допущенные ими ошибки подлежат исправлению без ущерба для обладателей этих паспортов.  Последние же должны без каких-либо дополнительных условий признаваться гражданами Российской Федерации по крайней мере до тех пор, пока не доказана их личная вина в незаконном получении российского гражданства и паспорта. … С учетом остроты и неотложности проблемы, наиболее эффективным способом ее оперативного решения мог бы стать указ Президента Российской Федерации о безусловном приеме в российское гражданство переселенцев из стран СНГ, не по своей вине ошибочно документированных паспортами гражданина Российской Федерации», – так советовал Уполномоченный по правам человека в 2007 году. Однако его совет остался неуслышанным.

Обудсмен неоднократно обращался к данной проблеме. Так, в ежегодном докладе за 2009 год, он повторил, что «если лицо не будет признано виновным в предполагаемых нарушениях, все лица, пострадавшие от таких действий, должны быть признаны гражданами России, независимо от ошибок, которые могли быть допущены государственными органами при выдаче паспортов».

В ежегодном докладе омбудсмена за 2011 год отмечено, что проблема возникла из-за отсутствия единой базы данных в 90-х годах. А при формировании такой базы на электронных носителях в первое десятилетие после распада СССР были допущены ошибки, вследствие чего многие люди, которые долгое время постоянно проживали в России и фактически являлись российскими гражданами, не смогли доказать, что они должным образом приобрели российское гражданство, и поэтому были лишены какого-либо правового статуса в стране.

Омбудсмен также отметил, что в конце 2010 года в Государственную Думу был внесен законопроект, предлагающий решение существующей проблемы. В соответствии с этим законопроектом все лица, которые до 1 июля 2002 года получили российские паспорта, а в архивных документах обнаружены недочеты, должны считаться гражданами России с момента их выдачи. Но в следующем ежегодном докладе за 2012 год омбудсмен констатировал, что проект закона, упомянутый в годовом отчете за 2011 год, впоследствии исчез из повестки дня Государственной Думы. К этому времени общее число российских паспортов, признанных недействительными, достигло 80 000. Ежегодно около 8000 паспортов объявляются недействительными.

Изъятия паспортов продолжалось, несмотря на то, что Генеральная прокуратура РФ запретила эти действия своим предписанием в 2009 году[2].

Наконец в 2012 году Госдумой в ФЗ «О гражданстве РФ» была добавлена новая глава 8.1, сроком действия до 1 января 2017 года, которая позволяла тем, кто получил паспорт до 1 июля 2002 года, впоследствии изъятом или признанным недействительным, вернуть свое гражданство по признанию с момента получения этого «не правильно» выданного паспорта. Срок действия данной главы 8.1 и был продлен до 1 января 2020 года по инициативе депутата Госдумы К.Ф.Затулина, о чем шла речь в начале доклада.

Необходимо отметить, что факты лишения паспорта гражданина РФ без установления вины человека были рассмотрены и Европейским судом по правам человека, до которого дошли жалобы двух граждан России. ЕСПЧ признал факты изъятия паспортов нарушением статьи 8 «Право на уважение частной и семейной жизни» Европейской Конвенции о защите прав и основных свобод человека. В своем решении ЕСПЧ опирался на доклады российского Уполномоченного по правам человека. То, что оба заявителя через несколько лет после изъятия паспорта вновь получили гражданство РФ, не стало при рассмотрении жалоб смягчающим обстоятельством для России. Лишение паспорта, без которого пришлось жить какое-то время, представляет собой продолжительное вмешательство в личную жизнь гражданина, считает ЕСПЧ[3],[4]. За причиненный ущерб Российскую Федерацию обязали выплатить заявителям 5 тысяч евро.

Для исключения впредь практики изъятия паспортов без установления судом вины гражданина в неправомерном получении гражданства депутатом К.Ф.Затулиным 25 июня 2018 г. внесен законопроект № 495224-7 «О внесении  изменений в пункт 2 статьи 41.8 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» и статью 3 Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» от 12 ноября 2012 года N 182-ФЗ» о недопустимости признания недействительным либо изъятия паспорта гражданина Российской Федерации до решения суда, установившего факт предоставления гражданином подложных документов или заведомо ложных сведений при приобретении им гражданства Российской Федерации. Данным законопроектом также предлагается отменить ограничения в сроках действия главы 8.1 ФЗ «О гражданстве», в соответствии с которой предоставляется возможность получения гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке для тех наших соотечественников, у которых были изъяты или объявлены недействительными паспорта Российской Федерации, полученные до 1 июля 2002 г.

Следует также отметить внесенный в Госдуму 21.02.2019 депутатом С.А.Гавриловым с товарищами законопроект № 650809-7, который также вносит поправки в главу 8. ФЗ «О гражданстве РФ». Законопроекты № 495224-7 и № 650809-7 не конфликтуют. Поправки предлагаются в разные нормы главы 8.1 ФЗ о гражданстве. Законопроект № 650809-7 предлагает сдвинуть срок получения изъятого паспорта на 1 января 2012 года (сейчас – это 1 июня 2002 года), что конечно же облегчит путь возвращения гражданства для очень многих. Он также продляет действие главы 8.1 еще на пять лет (напомню, что проект Затулина вообще снимает ограничение срока действия норм главы 8.1). Однако проект С.А.Гаврилова не покушается на сам процесс бессудного изъятия паспортов.  Названные проекты, скорее, дополняют друг друга, и, на наш взгляд, могут быть рассмотрены в пакете.

Важным для правомерного разрешения данной проблемы являются также документы Конституционного Суда РФ, которые названы в нижеприведенной таблице. В них рассмотрены различные ситуации, связанные с лишением или непризнанием гражданства РФ за гражданами, не имевшими постоянной прописки на территории РФ на 6.02.1992г.

Письмо: Секретариат КС РФ

№ 16020 от 23 .12.2001

По жалобе В.С.Золина, А.В.Золина, С.В.Бондарьковой

О признании гражданства РФ по рождению, которое не исчезает, если сам гражданин не отказался от него.
Определение Конституционного Суда РФ от 8 ноября 2005 г. N 402-О
“Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Фатуллаевой Галины Васильевны на нарушение ее конституционных прав частью четвертой статьи 14 Федерального закона “О гражданстве Российской Федерации”
В особом мнении судьи А.Л.Кононова – о признании гражданства по рождению, независимо от того, когда вернулись в РФ и какое гражданство имелось, а также о том, что факт регистрации по месту жительства, и вообще факт регистрации не может  быть основанием для возникновения или отмены права.

 

Определение от 24 мая 2005 г. N 235-Опо жалобе гражданки Ахметзяновой Залмиры Вадутовны на нарушение ее конституционных прав частью первой статьи 13 Закона Российской Федерации “О гражданстве Российской Федерации” и частью первой статьи 12 Федерального закона “О гражданствеРоссийской Федерации” О признании по рождению, если родители признаны гражданами РФ по рождению – ч.2 ст.13  (ссылка на Определение по Даминовой)
Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 21 апреля 2005 г. N 118-О По жалобе гражданки Даминовой Светланы Рашидовны на нарушение ее конституционных прав пунктом а части первой статьи 12 Федерального закона О гражданстве Российской Федерации Определено, что если  родители, имеют гражданство по рождению (ч.2 ст.13 Закона РФ «О гражданстве», то дети приобретают гражданство РФ при рождении, где бы они не родились.(ст.12 п.2 ФЗ «О гражданстве РФ» – применима для взрослых.)
Определение от 21 апреля 2011 г. N 554-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы

Суслова Мераби Отаровича на нарушение его

конституционных прав статьей 22 Федерального закона “О гражданстве Российской Федерации”

 

Отмена судом решения о приеме в гражданство распространяется только на те случаи, когда отсутствовали законные основания приобретения гражданства и возникновения устойчивой правовой связи. Также о 5 лет срока для отмены гражданства по Закону РФ 1991 года, Также об обязательном судебном рассмотрении данного вопроса.

В своих документах КС РФ указывает, что заявители вправе доказывать свое российское гражданство по рождению, признанное ранее действовавшим Законом РФ «О гражданстве РФ». При этом не имеет значения наличие у человека иного гражданства и проживание его вне России, если только он сам не отказался от гражданства России.  Конституционный суд в своем Определении по жалобе М.О.Суслова также указал, что вопрос об отмене гражданства может решаться только судом, который, кроме установления вины гражданина в предоставлении заведомо ложных сведений, должен учитывать,  что «указанная норма, как видно из ее содержания, распространяется только на случаи, когда отсутствовали законные основания для приобретения российского гражданства и возникновения устойчивой правовой связи лица с Российской Федерацией, выражающейся в совокупности их взаимных прав и обязанностей» [5].

Данное определение дает подсказки судам и органам МВД, что при определении гражданства РФ у лица нужно обращать внимание не на формальную запись или отсутствие таковой в учетных карточках, а на наличие законных оснований для получения гражданства на момент его получения и затем – «возникновение устойчивой правовой связи лица с Российской Федерацией».

Органам МВД следует также внимательно прочесть и напоминание Конституционного суда, что «отмена решения о приеме в гражданство Российской Федерации возможна в течение пяти лет после приема». Речь идет о тех, кто получил гражданство по Закону РФ «О гражданстве РФ № 1948-1, которым установлен пятилетний пресекательный срок предъявления претензий. Т.е. 1 июня 2007 года истек срок исковой давности по вопросам гражданства, полученного по нормам первого российского закона о гражданстве, когда прошло пять лет после прекращения его действия. Следовательно, все проверки архивных папок с документами по гражданству должны быть исключительно внутренним делом органов внутренних дел, которые, конечно, могут наводить порядок в своих документах, исправлять и дополнять свои базы данных. Но максимум, чем можно побеспокоить гражданина при обнаружении каких-либо недостач или неверных записей, это попросить предоставить автобиографию и копии (при наличии) недостающих в деле документов. Повторю за Конституционном судом еще раз: «отмена решения о приеме в гражданство Российской Федерации возможна в течение пяти лет после приема».

Следовательно, десятки тысяч людей, получивших гражданство до 1 июня 2002 года, незаконно подвергнуты экзекуции, связанной с изъятием паспорта и повторным приобретением гражданства РФ.

В действующем Федеральном законе «О гражданстве РФ» отсутствует пресекательный срок для претензий в вопросах приобретения гражданства. Но в соответствии с Гражданским Кодексом РФ общий срок исковой равен трем годам. Нужно внимательно подойти к этой норме.

И в заключение хочу сказать об аргументах, которые выдвигают органы МВД в оправдание своих действий по изъятию паспортов. Объясняют, что паспорта забирают у тех, кто, получив паспорт, гражданство не получал. Якобы не было должного решения. Но ведь сам факт выдачи в государственном органе паспорта на законном бланке является заключительным шагом в решении вопроса о гражданстве. Если такое решение не оформлено должным образом в документах, за ведение которых отвечают госслужащие, то почему спрос с гражданина?

К счастью, в регионах существуют решения судов, которые доказывают неправоту органов миграции, и защищают гражданство соотечественников.

В плане мероприятий Правительства РФ в 2019-2021 годах по реализации Концепции государственной миграционной политики РФ на 2019-2025 годы предусмотрено «совершенствование правил и процедур установления факта отсутствия или наличия гражданства РФ и изъятия паспорта гражданина РФ; уточнение критерия предоставление подложных документов или заведомо ложных сведений с учетом позиции Конституционного суда», и это вселяет надежду, что предложения Уполномоченного по правам человека о полной реабилитации граждан России, получивших паспорта в государственных органах, будут реализованы.


[1] Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации от 6.12.2007 года «О практике изъятия российских паспортов у бывших граждан СССР, переселившихся в Российскую Федерацию из стран СНГ». – Российская газета, 26 января 2008г.

[2] Генпрокуратура запретила миграционной службе изымать российские паспорта при отсутствии неправомерных действий их владельцев (08.04.2009) [Электронный ресурс]. URL: http://www.regnum.ru/news/1148023.html

[3] Информация о Постановлении ЕСПЧ от 12.06.2018 по делу “Алпеева и Джалагония (Alpeyeva and Dzhalagoniya) против Российской Федерации” (жалобы N 7549/09 и 3330/11) По делу обжалуется произвольное аннулирование российских паспортов, выданных бывшим гражданам Союза Советских Социалистических Республик. По делу было допущено нарушение требований статьи 8 Конвенции. [Электронный ресурс]. URL:

http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ARB002&n=561372#05003480982467159;

[4] Дело Алпеева и Джалагония против России, CASE OF ALPEYEVA AND DZHALAGONIYA v. RUSSIA  (Приложения №  7549/09 и 33330/11), Постановление. Страсбург. 12 июня 2018 года

[Электронный ресурс]. URL: http://european-court-help.ru/delo-7549-09-i-33330-11-alpeeva-i-dzhalagoniia-protiv-rossii/

 

[5] Определение Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2011 года № 554-О-О Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Суслова Мераби Отаровича на нарушение его конституционных прав статьей 22 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» [Электронный ресурс]. URL: http://zakonbase.ru/content/base/181728


МОД “Форум переселенческих организаций”

Поделиться в соц. сетях:
Share

Добавить комментарий

Войти с помощью: 

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *

Этот сайт использует Akismet для борьбы со спамом. Узнайте как обрабатываются ваши данные комментариев.