Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ за 2018 год

Весь текст Доклада о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2018 год

---

Выдержки из Доклада, касающиеся соблюдения прав соотечественников,  иностранных граждан и лиц без гражданства в России

2.2. Право на гражданство Российской Федерации

Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы, утвержденная Указом Президента Российской Федерации 31 октября 2018 года, в качестве основных направлений миграционной политики в области гражданства определила обеспечение простоты, прозрачности процедур и понятности условий приобретения гражданства Российской Федерации.

В 2018 году в гражданство Российской Федерации принято 268,1 тыс. иностранных граждан и лиц без гражданства (далее – иностранные граждане). В сравнении с 2017 годом их количество увеличилось на 4,5%.

Среди принятых в гражданство Российской Федерации в 2018 году граждане государств – участников СНГ составляют подавляющее большинство (95,3%), граждане ЕС – 0,3%. От иностранных граждан поступило 42,3 тыс. заявлений о признании их носителями русского языка (прирост на 184,5%), из них в гражданство Российской Федерации приняты 16,4 тыс. человек (прирост на 308,1%).

В рамках курса на последовательное совершенствование законодательства о гражданстве Российской Федерации принят Федеральный закон от 27 декабря 2018 г. “О внесении изменений в Федеральный закон “О гражданстве Российской Федерации””. Законом внесены изменения в статью 14, дающие право на упрощенный прием в гражданство Российской Федерации участникам Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом (далее – Государственная программа), и членам их семей, состоящих на учете по месту пребывания на территории принимающего субъекта.

Кроме того, предложения Уполномоченного по предоставлению иностранным гражданам возможности повторного участия в Государственной программе по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, реализованы в Указе Президента Российской Федерации от 15 марта 2018 г. N 109, которым предусмотрена такая возможность при условии возмещения понесенных затрат, связанных с получением государственных гарантий и социальной поддержки.

Однако сложности в вопросах приема в гражданство Российской Федерации сохраняются. В 2018 году к Уполномоченному поступило 652 обращения по вопросам гражданства (в 2017 и 2016 годы – 580 и 801 соответственно).

Преобладающее большинство (92%) поступило от лиц, проживавших в странах ближнего зарубежья, главным образом от граждан Украины (27,5%), Республики Узбекистан (10,8%), Республики Армения (8,6%), Республики Казахстан (6,7%) и Республики Таджикистан (5,9%).

Наибольшую долю составляют обращения о содействии в приобретении гражданства Российской Федерации, которые поступали от граждан, не имеющих действительных документов, удостоверяющих личность; не представивших сведения об их настоящем правовом положении; имеющих неснятую или непогашенную судимость, в том числе отбывающих наказание за совершенные преступления в виде лишения свободы; являющихся членами семей граждан Российской Федерации.

Значительным остается число обращений от лиц, чей паспорт гражданина Российской Федерации признан недействительным и изъят в связи с проведенной в соответствии с законодательством проверкой обстоятельств, свидетельствующих о наличии либо отсутствии у них гражданства Российской Федерации, – 89 обращений.

Гражданин Украины Г. обратился к Уполномоченному с просьбой об оказании содействия в приобретении гражданства Российской Федерации. Решением Бахчисарайского районного суда Республики Крым от 21 марта 2017 г. установлен факт постоянного проживания Г. на территории Республики Крым по состоянию на 18 марта 2014 г. Уполномоченный обратилась в УВМ МВД по Республике Крым с просьбой предоставить сведения о рассмотрении уполномоченными органами вопроса приобретения Г. гражданства Российской Федерации. УВМ МВД по Республике Крым Уполномоченный уведомлена о том, что Г. признан гражданином Российской Федерации на основании Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ “О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя”.

Вопросы применения отдельных норм законодательства о гражданстве и процедуре его принятия затрагивались в 148 обращениях. По итогам их рассмотрения гражданам направлены необходимые разъяснения.

В целом по результатам рассмотрения обращений, проверки их обоснованности оказано содействие 40 гражданам в решении вопросов гражданства по 19 обращениям.

Среди них 5 обращений, по которым были приняты решения о приобретении гражданства Российской Федерации (принадлежности к гражданству) с учетом имевшихся решений судов об установлении юридического факта проживания на территории Российской Федерации. По 3 обращениям удалось восстановить права граждан Российской Федерации, чьи паспорта ранее были признаны выданными в нарушение установленного порядка, еще по 3 обращениям гражданство Российской Федерации было приобретено в результате проведения процедур по установлению личности.

Анализ обращений позволяет выделить ряд актуальных проблем правового регулирования и правоприменительной практики.

Острой остается проблема упорядочения правового положения лиц, находящихся на территории Российской Федерации без документов, удостоверяющих личность. Количество таких лиц, по сведениям МВД России, составило в 2018 году 4,3 тыс. человек. Существенного снижения их числа, несмотря на принимаемые меры по упрощению определения гражданской принадлежности и приобретению российского гражданства этой категорией лиц, не происходит: в 2017 году на территории Российской Федерации находилось 4 тыс. человек, в 2016 году – 4,9 тыс. человек.

Ш., как лицо без гражданства, обратился к Уполномоченному с просьбой об оказании содействия в приобретении гражданства Российской Федерации. Из материалов обращения следовало, что Ш. проживает на территории Российской Федерации длительное время без каких-либо документов. Решением Сысертского районного суда Свердловской области от 31 января 2017 г. был установлен факт постоянного проживания заявителя на территории Российской Федерации с 1 января 1999 г. Заявление Ш. о приеме в гражданство Российской Федерации длительное время находилось на рассмотрении уполномоченных органов, однако решение в отношении него по существу вопроса не было принято. Уполномоченным было направлено мотивированное обращение в УВМ ГУ МВД России по Свердловской области, в результате чего 20 февраля 2018 г. положительно решен вопрос о принятии Ш. в гражданство Российской Федерации.

Обсуждение вопросов правового положения лиц без гражданства, не имеющих документов, на территории Российской Федерации состоялось 23 мая 2018 года на заседании консультационно-правозащитной группы Экспертного совета при Уполномоченном с участием представителей правозащитного сообщества, руководителей и специалистов подразделений ГУВМ МВД России, а также сотрудников Представительства Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев в Российской Федерации. В числе рекомендаций по упорядочению правового положения лиц без гражданства предложено: снятие временных рамок главы VIII.1 Федерального закона “О гражданстве Российской Федерации” и установление упрощенного порядка приобретения российского гражданства лицами без гражданства; создание инструментов для определения правового статуса лица без гражданства, его документирования и предоставления прав на трудовую деятельность, медицинское и социальное обслуживание.

Более того, в целях решения указанной проблемы в настоящее время МВД России продолжается доработка законопроекта, предусматривающего выдачу временного документа, удостоверяющего личность лица без гражданства на территории Российской Федерации.

В поступающих к Уполномоченному обращениях нередко содержится информация об организационных и финансовых затруднениях, с которыми сталкиваются иностранные граждане, выразившие желание получить российское гражданство при получении разрешения на временное проживание (РВП) и вида на жительство.

По своему конституционно-правовому смыслу разрешение на временное проживание и вид на жительство являются подтверждением одного и того же права, права законно проживать на территории Российской Федерации. Требования, которые предъявляет Федеральный закон “О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации” в случае смены статуса временно проживающего на постоянно проживающего, практически идентичны. Установленный порядок усложняет людям, которые сделали выбор в пользу России, процедуру получения гражданства. Через год приходится собирать те же документы, так же доказывать свое желание и мотивы стать гражданином Российской Федерации, что является дополнительной финансовой нагрузкой для иностранных граждан и поводом для коррупционных проявлений.

Определение единого института вида на жительство позволит практически сразу требовать от иностранного гражданина или лица без гражданства сведения об источнике средств к существованию и подтверждения наличия жилого помещения, что, в свою очередь, повысит ответственность переселенцев в Россию на постоянное место жительства. По мнению Уполномоченного, в рамках упрощения и либерализации массива миграционного законодательства этап получения разрешения на временное проживание может быть исключен как утративший социальную и правоохранительную роль.

Сохраняет свою злободневность проблема приобретения гражданства в упрощенном порядке гражданами бывшего СССР и квалифицированными специалистами. На ее решение направлен разработанный в МВД России проект федерального закона, предусматривающий упрощение приобретения гражданства следующими категориями иностранных граждан: окончившими с отличием обучение по очной форме в государственных образовательных организациях высшего образования; уроженцами РСФСР, имевшими гражданство бывшего СССР, имеющими разрешение на временное проживание или вид на жительство, у которых усматривается устойчивая правовая связь с Российской Федерацией, без соблюдения условия о сроке проживания; квалифицированными специалистами, востребованными российской экономикой.

Для улучшения качества и повышения эффективности работы комиссий по признанию иностранного гражданина носителем русского языка предусмотрено освобождение граждан Украины, являющихся потенциальными носителями русского языка, использующих его в семейно-бытовой и культурной сферах и по своему менталитету близких к российским гражданам, от прохождения соответствующего собеседования. Такие же преференции предлагается распространить на граждан Республики Беларусь, где русский язык является государственным языком. Одновременно предусмотрены требования к уровню знаний, необходимых для признания иностранного гражданина носителем русского языка, критерии оценки этого уровня, порядок разработки, использования и хранения контрольных измерительных материалов, используемых при проведении комиссией собеседований с иностранными гражданами.

Уполномоченный поддерживает проектируемые изменения в законодательство о гражданстве Российской Федерации и выражает надежду на их скорейшее принятие.

Вместе с тем Уполномоченный полагает, что необходимо расширить категорию иностранных граждан, которые могут быть признаны носителями русского языка, включив в нее лиц, проживавших ранее или проживающих на всей территории бывшего СССР, владеющих русским языком и повседневно использующих его в семейно-бытовой и культурной сферах, что позволит им быть признанными носителями русского языка и получить право на приобретение гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке.

Правозащитное сообщество справедливо ставит вопрос о необходимости скорейшего решения проблемы правового статуса лиц, чьи паспорта гражданина Российской Федерации признаны недействительными в связи с проводимыми органами МВД России проверками. Как следует из обращений к Уполномоченному, указанная проверка, предусмотренная российским законодательством, в основном проводится при обращениях граждан в подразделения по вопросам миграции территориальных органов МВД России за получением заграничного паспорта, заменой паспорта гражданина Российской Федерации в связи с истечением срока его действия.

В августе 2018 г. к Уполномоченному обратился Ф., проживающий в Калужской области, с просьбой о содействии в получении паспорта гражданина Российской Федерации, изъятого сотрудниками УФМС России по Калужской области в 2014 г. как необоснованно выданного. Благодаря взаимодействию Уполномоченного с МВД России была оперативно проведена проверка, в результате которой выяснилось, что Ф. с младенчества проживает в России (он с мамой приехал с Украины), служил в Вооруженных Силах Российской Федерации, имеет постоянное место работы на протяжении многих лет. С учетом обстоятельств его дела Ф. восстановлен паспорт гражданина Российской Федерации. 20 сентября 2018 г. в присутствии представителя Уполномоченного он был вручен Ф.

Решение вопроса о приобретении гражданства Российской Федерации лицами, чьи паспорта признаны необоснованно выданными в связи с нарушением установленного законодательством порядка, требует внесения изменений в законодательство.

ЕСПЧ 12 июня 2018 года была рассмотрена и удовлетворена жалоба двух жителей центральных регионов России о несудебном изъятии ранее выданных паспортов гражданина Российской Федерации. Суд усмотрел в действиях российской власти нарушение Европейской конвенции по правам человека, удовлетворил жалобу и обязал государство-ответчик выплатить гражданам компенсацию морального вреда на общую сумму 5000 евро и 776 рублей.

В целях исключения такой негативной практики Уполномоченный считает необходимым легализовать статус указанных граждан, длительное время проживающих на территории Российской Федерации и имеющих устойчивую правовую связь с Российской Федерацией. Представляется справедливым и разумным в отсутствие доказательств того, что первично полученный российский паспорт был выдан на основе подложных документов либо заведомо ложных или недостоверных сведений, решать вопрос гражданства Российской Федерации этой категории лиц в упрощенном порядке.

---

2.4. Право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства (миграция)

Законное предоставление гражданам широких возможностей для свободного передвижения по территории Российской Федерации с целью выбора по собственному усмотрению любого места для пребывания и жительства – это важнейший и действенный элемент современной демократии, проявление свободы личности, которая ни физически, ни документарно не привязана к конкретной местности. Государство со своей стороны обязано создавать гражданам условия для реализации данного права и не может ограничивать его иначе как на основании закона.

Актуальность права на свободу передвижения по стране и за ее пределами в последнее десятилетие существенно увеличилась. Так, если в 2008 году внутренняя миграция исчислялась в 1,9 млн человек (1% населения), то за 2018 год составила 4,34 млн человек (это примерно 3% населения).

В 2018 году подразделениями по вопросам миграции территориальных органов МВД России предоставлено порядка 19,6 млн государственных услуг по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства.

Государством последовательно проводится курс на укрепление гарантий реализации права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Важное значение для развития внутренней миграции имеет принятый в 2016 году закон, установивший возможность безвозмездного предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа.

Эту возможность сегодня получили и иностранные граждане, и лица без гражданства – участники Государственной программы переселения соотечественников, которые смогут получить так называемые дальневосточные гектары сначала в безвозмездное пользование, а после приобретения гражданства Российской Федерации – в собственность. Данная мера, которую Уполномоченный поддерживает, направлена на стимулирование добровольного переселения соотечественников на постоянное место жительства в Российскую Федерацию.

Государство принимает все меры в целях оптимальной циркуляции потоков мигрантов внутри страны. С 1 октября 2018 года вступили в силу поправки в Налоговый кодекс Российской Федерации об освобождении от обложения налогом на добавленную стоимость услуг по внутренним воздушным перевозкам в регионы Дальнего Востока, что, в свою очередь, позволило снизить стоимость авиаперевозок. Следствием этого явились поддержка населения отдаленных регионов страны и возможность реализации их права на перемещение.

Президентом Российской Федерации утверждена Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы, определившая основные направления государственного регулирования данной сферы.

В настоящее время продолжают разрабатываться и приниматься документы стратегического планирования, специальные программы, имеющие целью социально-экономическое развитие всех регионов Российской Федерации. Их принятие позволит определить новый вектор распределения миграционных потоков, будет способствовать оптимальной реализации права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, в том числе не в ущерб государственным интересам.

В условиях последовательной государственной политики, направленной на совершенствование правовых инструментов регулирования внутренней миграции, количество обращений к Уполномоченному по этой тематике остается незначительным, но затрагивает целый спектр важных вопросов.

Основная масса обращений в 2018 году касалась вопросов регистрационного учета (33 обращения). Из них 45,5% – это просьбы оказать содействие в регистрации по месту жительства собственников жилого помещения, членов семьи либо разъяснить порядок регистрации или отказа в ней. Поступали жалобы в связи с затягиванием решения о снятии с регистрационного учета по месту жительства, незаконным, по мнению граждан, снятием с учета, а также в связи со сложностями в получении адресно-справочной информации.

В письмах по вопросам постановки на учет по месту пребывания (30,3%) заявители сообщали, что из-за отказа в регистрации возникают трудности при оформлении трудовых отношений, получении социальных льгот и т.п.

Большая часть обращений касалась регистрации по месту пребывания и месту жительства. Несвоевременная постановка на учет, необоснованный отказ в ней либо снятие с регистрационного учета затрудняют реализацию гражданских прав на медицинскую помощь, получение образования, социальное обеспечение, трудоустройство, участие в выборах.

Гражданка В. обратилась к Уполномоченному с жалобой на действия подразделения по вопросам миграции МО МВД России по г. Норильску, снявшего ее с регистрационного учета по месту жительства. По запросу Уполномоченного ГУ МВД России по Красноярскому краю провело проверку и восстановило регистрацию по месту жительства В., виновные в необоснованном снятии ее с регистрационного учета были привлечены к дисциплинарной ответственности.

Своевременный регистрационный учет граждан – это не только возможность реализации их прав, но и законом установленная обязанность. В случае неисполнения либо ненадлежащего исполнения предписаний закона наступает административная ответственность в соответствии со статьями 19.15.1 и 19.15.2 КоАП РФ; за фиктивную регистрацию предусмотрена уголовная ответственность в соответствии со статьей 322.2 УК РФ.

В ряде случаев граждане, чтобы соблюсти одни нормы закона, идут на нарушение других, поскольку по объективным причинам не могут получить необходимого для регистрации согласия всех участников общей долевой собственности (коммунальная квартира, многоквартирный дом с коридорной системой – ранее общежитие) либо сталкиваются с проволочками в уполномоченных органах власти (подкуп должностного лица, поддельные свидетельства о регистрации и т.д.). Здесь гражданам необходима дополнительная административная поддержка.

До настоящего времени остается неурегулированным вопрос регистрации граждан в апартаментах, строительство которых в последнее время получило широкое распространение. В этой связи заслуживает поддержки разработанный Минстроем России проект федерального закона, предоставляющий гражданам возможность регистрации в таких помещениях по месту пребывания.

Целый ряд проблем порождают пробелы в законодательном регулировании порядка регистрации. Так, положения нормативных правовых актов не содержат ограничений по санитарным нормам при постановке на учет, а основаны на уведомительном характере. Отказывать в регистрации, равно как и проверять достаточность жилой площади, соблюдение санитарных норм, органы регистрационного учета не вправе. В результате допускается регистрация большого числа людей на ничтожно малой площади, что влечет за собой массу бытовых неудобств, а следовательно – конфликты, административные правонарушения, криминал. Уголовную ответственность несут и собственники “резиновых квартир”.

О наличии проблем в этой сфере свидетельствуют данные судебной статистики. В 2018 году по статье 322.2 УК РФ как по основной статье обвинения осуждены 1561 человек, за 2017 год – 1555 человек, за 2016 год – 1004 человека. Из 1561 осужденного 1429 были оштрафованы, 88 получили условные сроки, 12 приговорены к реальному лишению свободы, 18 назначены иные виды наказаний.

Практика показывает, что существует необходимость совершенствования правовой регламентации регистрационного учета, в том числе его законодательного ограничения исходя из санитарных норм как по месту жительства, так и по месту пребывания (за исключением близких родственников и супруга).

Немаловажными причинами нарушений в сфере регистрационного учета являются низкая правовая грамотность граждан, недостаточная квалификация лиц и организаций, оказывающих юридические услуги, обман со стороны недобросовестных работодателей. Последние, изымая у мигрантов документы для оформления трудовых отношений, создают тем самым предпосылки для развития бездомности.

Вместе с тем утрата документов далеко не всегда происходит по вине работодателей. Их могут потерять сами мигранты, прибывшие на заработки. В любом случае человек попадает в ситуацию, когда без паспорта невозможно вернуться домой, а без регистрации – трудно восстановить паспорт. Известны случаи, когда граждане, оставшиеся без документов, оказывались в ЦВСИГ.

Механизм восстановления документов определен российским законодательством. Вместе с тем до разрешения проблемы граждане остаются без необходимой помощи. Востребован поиск возможных форм оказания помощи гражданам, попавшим в тяжелую жизненную ситуацию.

В качестве одного из возможных способов помощи в решении проблемы интересен опыт уполномоченного по правам человека в Воронежской области, организовавшего совместно с землячествами содействие в возвращении в места постоянного проживания гражданам, приехавшим в область с целью трудоустройства, но попавшим в трудную жизненную ситуацию.

В 15 обращениях к Уполномоченному заявители поднимали проблему реализации права на свободу передвижения в связи с неразвитостью транспортной инфраструктуры.

В ходе личного приема граждан в августе 2018 г. к Уполномоченному обратились жители Ненецкого автономного округа с жалобой на недоступность воздушных перевозок по маршрутам Нарьян-Мар – Москва – Нарьян-Мар, Нарьян-Мар – Санкт-Петербург – Нарьян-Мар, Нарьян-Мар – Архангельск – Нарьян-Мар из-за высоких цен на авиабилеты при отсутствии автомобильного и железнодорожного сообщения с другими регионами России.

Учитывая социальную значимость проблемы, Уполномоченный обратилась к Министру транспорта Российской Федерации с просьбой о проработке вопроса о возможности дополнительного субсидирования указанных межрегиональных авиамаршрутов. В результате было принято положительное решение. По информации Администрации Ненецкого автономного округа, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 14 ноября 2018 г. N 1372 в Правила предоставления субсидий из федерального бюджета организациям воздушного транспорта на осуществление региональных воздушных перевозок пассажиров на территории Российской Федерации и формирование региональной маршрутной сети добавлены маршруты, пункты отправления (назначения) которых расположены в Арктической зоне России, в том числе с территории Ненецкого автономного округа. С января 2019 г. по субсидируемым тарифам осуществляются полеты в Архангельск, Санкт-Петербург, Екатеринбург, Киров, Челябинск, Уфу и Москву.

Положительно разрешился и вопрос обеспечения свободы передвижения неопределенного круга жителей Брянской области, связанный с особенностью соблюдения порядка пограничного режима на участке государственной границы в районе пункта пропуска “Брянск-Орловский”.

К Уполномоченному от уполномоченного по правам человека в Брянской области поступило обращение о необходимости изменения порядка пассажирских перевозок и продажи билетов на поезд N 62/61 сообщением Москва – Николаев – Москва со станции Брянск-Орловский. Пассажиры, следующие по указанному маршруту, проходили пограничный контроль на станции Брянск-Орловский. Однако посадка и высадка пассажиров на ней были запрещены, в связи с чем жители региона продолжали свой путь до Москвы (400 км) для того, чтобы вернуться обратно другим поездом. В этих условиях граждане несли дополнительные финансовые и временные потери. По результатам рассмотрения просьбы Уполномоченного ОАО “РЖД” принято решение об установлении с 20 марта 2018 г. на указанной станции остановки для посадки/высадки пассажиров (вместо технической) для пассажирского поезда N 62/61 в обоих направлениях.

Еще одна проблема, с которой пришлось столкнуться Уполномоченному в 2018 году, была связана с необоснованными отказами в продлении статуса вынужденного переселенца. Изменения, внесенные в конце 2015 года в статью 5 Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. N 4530-I “О вынужденных переселенцах”, предусматривают возможность продления статуса вынужденного переселенца исключительно при наличии оснований, свидетельствующих о неполучении лицом каких-либо мер государственной поддержки на жилищное обустройство или об отсутствии в собственности жилья.

К Уполномоченному обратились лица, вынужденно покинувшие места своего постоянного проживания в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике и переехавшие в Республику Ингушетия. Поводом для коллективного обращения стало снятие заявителей с учета нуждающихся в улучшении жилищных условий в связи с отказом подразделения по вопросам миграции МВД по Республике Ингушетия в продлении им статуса вынужденного переселенца на основании дополнений, внесенных в ст. 5 Закона Российской Федерации “О вынужденных переселенцах”.

Уполномоченный обратилась к Главе Республики Ингушетия и к курирующему данный вопрос заместителю Председателя Правительства Российской Федерации, в настоящее время разрабатывается комплекс мер по его решению, подготовлен соответствующий проект доклада на имя Председателя Правительства Российской Федерации. Уполномоченный продолжает работать над решением данной системной проблемы.

Толкование изменений, внесенных в названный закон, основывается исключительно на отсутствии факта получения мер государственной поддержки вне зависимости от ее размера или наличия в собственности недвижимости вне зависимости от ее площади. В связи с этим многие граждане, которым было отказано в продлении статуса вынужденного переселенца, несмотря на несоответствие требованиям указанного закона, не смогли решить проблему своего обустройства по месту жительства в полной мере ввиду отсутствия необходимых финансовых средств.

По мнению Уполномоченного, при исследовании вопроса о продлении статуса вынужденного переселенца необходимо в первую очередь учитывать факт полного обустройства названной категории граждан по месту жительства исходя из установленных норм жилой площади на каждого члена семьи.

В 2019 году Уполномоченный будет продолжать мониторинг ситуации в области соблюдения и защиты прав вынужденных переселенцев.

2.5. Право на обращение в государственные и муниципальные органы

Право на обращение в органы государственной власти является ключом к эффективному взаимодействию государства, гражданского общества и личности. От того, насколько ответственно, качественно и своевременно власть реагирует на обращения граждан, зависят судьбы людей, авторитет властей, незыблемость веры в закон, стабильность и правопорядок в обществе, его развитие.

Количество обращений, направленных в органы публичной власти и должностным лицам, свидетельствует о высокой востребованности данного права в качестве механизма защиты других прав и свобод граждан и в то же время о распространенности данной формы участия граждан в управлении делами государства и контроля деятельности органов власти.

Так, за 2018 год в адрес Президента Российской Федерации поступило 1647388 обращений от заявителей (без учета обращения граждан по “Прямой линии”). В Совет Федерации обратилось 31500 граждан и организаций. В Государственную Думу подано 229710 обращений. За тот же период Правительством Российской Федерации рассмотрено 137963 письма, из них 2111 коллективных. В органы прокуратуры поступило 4794660 обращений.

Востребованным является институт уполномоченных по правам человека в Российской Федерации. В общей сложности в их адрес в 2018 году поступило около 220 тыс. жалоб и иных обращений.

Сообразно развитию высоких технологий, характерных для современных условий жизнедеятельности, государством прилагаются значительные усилия для повышения гарантий права граждан на обращение в государственные и муниципальные органы и совершенствования порядка рассмотрения таких обращений. В 2018 году полноценно заработала система обмена электронными сообщениями между гражданами и органами государственной власти. Это существенно расширило возможности для реализации права граждан на обращение, упростило и ускорило процесс обратной связи.

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 17 апреля 2017 г. N 171 “О мониторинге и анализе результатов рассмотрения обращений граждан и организаций” органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения и организации, осуществляющие публично значимые функции, в 2018 году представляли в Администрацию Президента Российской Федерации и размещали на официальных сайтах информацию о результатах рассмотрения обращений граждан. Обработка представленных сведений осуществлялась в соответствии с новым тематическим классификатором обращений.

Принятые меры в рассматриваемой сфере, безусловно, способствуют совершенствованию организации диалога и сокращения дистанции между личностью и государством. Однако, как показывает практика, главная проблема взаимодействия социума и властных структур связана с тем, что качество поступающих гражданам ответов и оказываемых услуг далеко не всегда отвечает их ожиданиям, что порождает справедливое недовольство и вынуждает заявителей жаловаться повторно – уже в связи с нарушением права на обращение.

Большинство из поступивших в 2018 году в адрес Уполномоченного жалоб в той или иной степени является выражением неудовлетворения граждан результатами обращения в государственные и муниципальные органы.

В 2018 году к Уполномоченному поступило 314 заявлений по вопросам реализации права на обращение, что на 36,9% меньше, чем в 2017 году, и более чем в два раза меньше в сравнении с 2016 годом.

В числе причин нисходящей динамики не последнюю роль сыграли законодательные новеллы, направленные на повышение эффективности рассмотрения обращений, а также активизация деятельности по выявлению нарушений в данной сфере и привлечению к ответственности виновных лиц.

Тематика рассматриваемой категории обращений остается традиционной: проблемы, связанные с организацией личного приема органами публичной власти; нарушение сроков рассмотрения либо полное игнорирование жалоб граждан; получение неполного или неопределенного ответа, данного не по существу поставленного вопроса; передача обращений в орган государственной власти, действия которого обжалуются.

Наибольшую долю корреспонденции в рамках рассматриваемой тематики (69%) составили обращения по вопросам личного приема, право на который должно обеспечиваться гражданам во всех органах государственной власти независимо от компетенции и является особой формой подачи обращений. После вмешательства Уполномоченного такое право, как правило, гражданами реализуется.

К Уполномоченному обратилась Ш. с жалобой на сотрудников отдела по вопросам миграции ОМВД России по г. Первоуральску Свердловской области, которые в ходе приема общались с Ш. в грубой форме, небрежно обращались с оригиналами ее документов. По запросу Уполномоченного в ГУ МВД России по Свердловской области проведена выездная проверка, в ходе которой сотрудникам названного отдела строго указано на необходимость вежливого и корректного обращения с гражданами, внимательного и бережного отношения к документам в процессе предоставления государственных услуг.

Как показывают поступающие обращения, в обществе существует повышенный запрос на открытость работы государственных органов, на этом фоне возрастает потребность в организации личных приемов руководителями органов власти. Ежегодно мастер-класс работы с обращениями граждан дает Президент Российской Федерации В.В. Путин. В 2018 году он провел 16-ю прямую линию, отвечал на вопросы россиян из разных регионов. В этот раз впервые во время обращения с гражданами В.В. Путин связывался с губернаторами и министрами, чтобы они могли оперативно отреагировать на жалобы и предложения населения. Всего на прямую линию с Президентом России поступило более 2,3 млн обращений.

Практика проведения личных приемов в режиме видеоконференции имеется в органах государственной власти Вологодской, Челябинской, Ярославской областей, Ненецкого автономного округа и других субъектов Российской Федерации. Формат видео-конференц-связи широко и успешно использовался при проведении Всероссийского дня приема граждан 12 декабря 2018 года. Платформой такого общения могут стать общедоступные программные средства, устанавливаемые на мобильные устройства, с учетом обеспечения необходимого уровня информационной безопасности.

Значительное число жалоб в адрес Уполномоченного (16%) содержало претензии к качеству ответов, получаемых от представителей органов публичной власти. Нередко вместо принятия конкретного правоприменительного решения по обращению гражданина дается формальный, часто неполный ответ, изобилующий большими по объему цитатами нормативных правовых актов, понять которые людям без высшего юридического образования нелегко.

В жалобах данной категории граждане указывали на неудовлетворенность ответами по вопросам замены паспорта, охраны правопорядка в общественных местах, перерасчета начисленных налогов, социального обеспечения, предоставления коммунальных услуг и другим. Особенно часто недовольство заявителей вызывали ответы, полученные от подразделений органов внутренних дел, налоговых органов, органов социальной защиты населения, городской и районной администраций.

К Уполномоченному поступило обращение в защиту прав Ч. по вопросу бездействия сотрудников полиции в связи с отказом специализированной стоянки вернуть владельцу эвакуированный автомобиль. По ранее направленным в УМВД России по Сергиево-Посадскому району Московской области жалобам Ч. получал формальные отписки. В связи с обращением Уполномоченного прокуратурой Московской области проведена проверка по факту непринятия УМВД России по Сергиево-Посадскому району мер по пресечению незаконных действий работников стоянки, в адрес начальника указанного органа внутренних дел внесено представление; нарушение закона устранено.

Непрофессиональные и неполные ответы чиновников являются результатом формального отношения к рассмотрению обращений граждан. Нередки случаи проверок по жалобам исключительно на основе документов, без выездов на место для установления фактов нарушений и личных встреч с заявителями.

Несмотря на то, что законодательством запрещено направлять жалобы для рассмотрения в тот орган власти, действия которого обжалуются, данная практика, к сожалению, все еще имеет место. Доля обращений к Уполномоченному об указанных нарушениях составила примерно 7% от общего объема корреспонденции в рассматриваемой сфере. Чаще всего граждане указывали на подобные нарушения со стороны сотрудников органов внутренних дел и прокуратуры. Отдельные обращения граждан свидетельствуют о случаях, когда при оспаривании действий рядовых сотрудников органа публичной власти жалоба передается руководителю того же органа.

Нарушение органами государственной власти сроков рассмотрения обращений граждан стало предметом порядка 6% жалоб, поступивших к Уполномоченному в рамках указанной тематики. Срок рассмотрения обращений, составляющий по общему правилу 30 дней, на практике существенно увеличивается за счет дополнения его временем оформления письма для отправки и почтовой пересылки. Нарушение сроков отмечается, как правило, при рассмотрении жалоб в надзорные органы, а также обращений с просьбой принять меры по защите прав граждан от противоправных посягательств третьих лиц.

Чаще всего граждане жалуются на нарушение сроков рассмотрения обращений органами прокуратуры, налоговой службы, полиции, органами государственного пожарного надзора, местной администрации.

К Уполномоченному поступило обращение Ч. с жалобой на длительное неполучение ответа от прокуратуры Курганской области на две его жалобы на действия должностного лица. После обращения Уполномоченного прокуратурой приняты меры прокурорского реагирования. Указанное в жалобах Ч. должностное лицо привлечено к дисциплинарной ответственности.

По итогам изучения 314 жалоб граждан, касающихся нарушений права на обращение, абсолютному большинству заявителей даны необходимые разъяснения. В 80 случаях жалобы направлены в компетентные органы государственной власти для проверки изложенных доводов заявителей и оказания им содействия в устранении препятствий при реализации прав и свобод, в результате 6 должностных лиц по материалам Уполномоченного привлечены к дисциплинарной ответственности за нарушение установленного порядка рассмотрения обращений граждан.

Анализ жалоб по вопросам реализации права на обращение в государственные и муниципальные органы позволяет выделить в рассматриваемой сфере ряд проблем, требующих не только совершенствования правоприменительной практики, но также внесения изменений в действующие нормативные правовые акты и организационные регламенты.

Как представляется, одной из первоочередных задач должно стать повсеместное внедрение форматов электронного взаимодействия граждан и должностных лиц (посредством электронных приемных, мессенджеров, чатов и т.п.). В этих целях необходимо приступить к разработке “цифрового” законодательства.

К Уполномоченному обратился П. с жалобой на бездействие сотрудников отдела ЗАГС г. Краснодара дворца бракосочетаний “Екатерининский зал”. П. и Д. посредством единого портала государственных и муниципальных услуг подали заявление на регистрацию брака в указанном дворце бракосочетаний на 1 сентября 2018 г., однако зарегистрировано оно не было. По запросу Уполномоченного Управление ЗАГС Краснодарского края сообщило, что заявление П. и Д. передано в “Тестовый отдел ЗАГС”, который, будучи инструментом для проверки настроек портала, не являлся подразделением ЗАГС. Обращено внимание на превышение заявителями двухмесячного срока подачи соответствующего заявления. При этом, принимая во внимание сложившуюся ситуацию, для разрешения возникшей несогласованности заявителю предложено обратиться лично к начальнику отдела ЗАГС г. Краснодара по телефону. В результате бракосочетание П. и Д. состоялось в желаемую дату.

Частые ошибки, связанные с внедрением электронных форм взаимодействия граждан и органов власти, свидетельствуют о сохранении актуальности предложения Уполномоченного, изложенного в Докладе за 2017 год, о формировании единой системы обработки и хранения обращенийпосредством создания соответствующего портала в сети Интернет. Названная цифровая площадка может стать универсальным средством, обеспечивающим принцип одного окна.

Внедрение данного портала должно охватывать не только сферу применения Федерального закона “О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации”, но и распространяться на обращения, порядок рассмотрения которых регулируется иными федеральными законами. Для полноценного внедрения указанной системы требуется существенная поддержка со стороны Правительства Российской Федерации.

В этой связи Уполномоченный рекомендует субъектам права законодательной инициативы активизировать деятельность по разработке и принятию нового федерального закона “О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации”, который обеспечит правовое регулирование современных и будущих возможностей в обозначенной сфере, а также станет надежным правовым каркасом создания единой электронно-информационной системы обработки и хранения обращений.

Решению вышеобозначенных задач в сфере реализации права на обращение может способствовать создание единого электронного паспорта гражданина, предоставляющего доступ ко всем сервисам и базам данных федеральных, региональных и местных органов власти (формирование единого информационно-телекоммуникационного ресурса – личного кабинета гражданина Российской Федерации, позволяющего реализовывать свои права и свободы с использованием цифровых технологий в том же объеме, что и при обращении в традиционной форме).

Создание единого электронного паспорта гражданина позволило бы обеспечить аккумулятивный механизм доступа ко всем интернет-сервисам и открытым государственным базам данных, что повысит удобство взаимодействия граждан с органами публичной власти при реализации прав, свобод и законных интересов.

Проблемы в сфере реализации права граждан на обращение не могут быть разрешены без повышения эффективности работы многофункциональных центров (далее – МФЦ). Создание с 2012 года сети МФЦ по предоставлению гражданам наиболее важных и социально значимых массовых услуг в шаговой доступности по принципу одного окна, по мнению Уполномоченного, стало прорывом государства в области рассмотрения обращений граждан и оказания государственных услуг. Количество ежегодно оказываемых населению услуг исчисляется миллионами. Полномочия и функции МФЦ постоянно расширяются, к ним добавляются новые федеральные, региональные и местные услуги. Вместе с тем поступающие к Уполномоченному обращения свидетельствуют и об увеличении количества фиксируемых гражданами случаев нарушения их прав сотрудниками МФЦ, в частности речь идет о необоснованных отказах в принятии документов для получения услуги, потере принятых документов, грубом обращении с посетителями центров.

К Уполномоченному поступила информация о неудовлетворительной работе МФЦ в Архангельском районе Республики Башкортостан. В частности, отмечено несоответствие сектора информирования и ожидания МФЦ установленным требованиям и нормам (очередь формировалась и двигалась хаотично, а из четырех оборудованных “окон” работали три); допущено нарушение условий обслуживания заявителей. В результате обращения Уполномоченного Архангельской районной прокуратурой Республики Башкортостан в адрес и.о. директора РГАУ МФЦ внесено представление об устранении нарушений закона, которое удовлетворено. Администрацией республики организован мониторинг качества работы МФЦ, проводится работа по их совершенствованию.

Глава 3

Защита социальных, экономических и культурных прав и свобод

3.1. Трудовые права

Согласно данным Росстата, численность трудоспособных граждан в возрасте 15 лет и старше в декабре 2018 года составила 76,3 млн человек. Большинство из них имеет рабочие места и заработную плату. Вместе с тем в стране еще немало людей, которые не могут найти себе работу согласно своему образованию и квалификации. Численность безработных граждан, зарегистрированных в органах службы занятости населения, в целом по Российской Федерации составила на 1 января 2019 года 693,2 тыс. человек.

В Российской Федерации за последнее время предпринят ряд мер, направленных на повышение гарантий прав трудящихся и борьбу с безработицей. Изданы федеральные законы, на основе которых с 1 января 2018 года минимальный размер оплаты труда (МРОТ) повышен до уровня прожиточного минимума. Это важный шаг на пути к реализации Российской Федерацией “Повестки дня устойчивого развития до 2030 года”. Вместе с тем, по мнению экспертов, с учетом положений Всеобщей декларации прав человека и Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах МРОТ должен составлять 22-25 тыс. руб.

В 2018 году совершенствовалась государственная программа Российской Федерации “Содействие занятости населения”, обсуждается программа системной поддержки и повышения качества жизни граждан “Старшее поколение”, вступил в силу закон об уголовной ответственности работодателя за увольнение или отказ в приеме на работу граждан предпенсионного возраста, что в целом должно помочь им остаться востребованными на рынке труда до достижения пенсионного возраста.

Расширены возможности для предоставления работникам необходимого времени для прохождения диспансеризации. При этом по предложению Уполномоченного количество дней для проведения диспансеризации увеличено с одного дня, предусмотренного в первом варианте законопроекта, до двух дней.

С удовлетворением отмечаем, что многие рекомендации Уполномоченного, данные в целях усиления гарантий прав трудящихся, были восприняты и внедрены органами власти в процесс трудовых отношений.

В докладах о деятельности Уполномоченного за 2016 и 2017 годы обращалось внимание на негативную практику отказов в судебной защите работникам (в том числе при незаконном увольнении) по причине пропуска месячного срока на обращение в суд, так как предварительное заявление работников в государственную инспекцию труда или в прокуратуру не признавалось судами уважительной причиной пропуска срока. Данный вопрос получил отражение в соответствующем постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации, в разработке которого приняли участие представители Уполномоченного. Судебная практика была скорректирована: теперь обращение работника в надзорные органы в ряде случаев может признаваться уважительной причиной пропуска срока на обращение в суд.

В Докладе о деятельности Уполномоченного за 2017 год поднимался также вопрос о различном толковании судами Конвенции МОТ N 132 “Об оплачиваемых отпусках”, порождавшем неоднозначную судебную практику в части срока реализации работником права на получение денежной компенсации за неиспользованный им отпуск. В 2018 году указанная проблема была решена постановлением Конституционного Суда Российской Федерации, при вынесении которого использовано заключение Уполномоченного и установлено, что норма пункта 1 статьи 9 Конвенции МОТ N 132 не дает прямого права на получение при увольнении компенсации за неиспользованные, накопленные отпуска, но дает право на судебное разбирательство с индивидуальным подходом, учитывающим причины неиспользования отпусков, степень вины в этом работодателя и (или) работника и т. д.

Вместе с тем анализ обращений граждан, поступающих к Уполномоченному, показывает, что до настоящего времени остается значительное количество проблем в сфере реализации права на труд.

В 2018 году к Уполномоченному поступило 1611 обращений (в 2017 году – 1376; в 2016 году – 1681) по вопросам трудовых правоотношений. Их доля в общем числе обращений остается небольшой, но значимость поднимаемых проблем чрезвычайно высока, поскольку в ряде случаев нарушения прав затрагивают большие коллективы работников.

В отчетном году каждое седьмое из обращений являлось коллективным(всего – 111). При этом наблюдалось стабильное снижение числа коллективных жалоб: в 2018 году – 111 (6,9%), в 2017 году – 129 (9,3%), в 2016 году – 166 (9,8%), что свидетельствует о постепенном уменьшении грубых и массовых нарушений трудовых прав граждан, связанном с ужесточением ответственности работодателей.

По сравнению с аналогичными периодами прошлых лет рейтинг отдельных видов обращений данной категории изменился незначительно.

Большинство жалоб поступило по вопросам, связанным с увольнением: в 2018 году – 586 (36%), в 2017 году – 495 (36%), в 2016 году – 306 (29%), и большая их часть относится к результатам индивидуальных трудовых споров, разрешенных судом не в пользу работника. Всем заявителям предоставлена правовая помощь: в одних случаях истцам, ошибочно толкующим нормы права, разъяснено законодательство; в других – судебные акты были обжалованы и по некоторым обращениям удалось в досудебном порядке оказать содействие в сохранении рабочего места.

К Уполномоченному обратилась К. с жалобой на руководство ФГБУ “ЦЛАТИ” в связи с угрозой и понуждением к увольнению, в том числе посредством задержки выплаты зарплаты. По итогам проверки, инициированной Уполномоченным, в части доводов об угрозе увольнения Останкинским межрайонным прокурором г. Москвы объявлено предостережение директору учреждения. Заработная плата К. начислена и выплачена в полном объеме, работник продолжает трудиться.

На втором месте – жалобы на нарушения прав работников на оплату труда (в 2018 году – 469 (29,1%), в 2017 году – 385 (28%), в 2016 году – 538 (32%)). Люди жалуются на несправедливое изменение системы оплаты труда, на невыплату или несвоевременную выплату заработной платы (в т.ч. в связи с банкротством предприятия) и сумм, причитающихся при увольнении, на уклонение от начисления процентов за просрочку выплаты заработной платы, несправедливую оплату труда отдельных категорий работников (невыплату надбавок, доплат), неоплату сверхурочных работ, отказ в компенсации переработок и неиспользованных отпусков и т.п.

Суммарная задолженность по заработной плате на 1 января 2019 года по кругу наблюдаемых видов экономической деятельности составила 2419,9 млн руб. перед 36,7 тыс. человек (на 21,2% меньше, чем на 1 декабря 2018 года).

По обращению Уполномоченного в связи с жалобой бывших работников АНО “РИА “Севастополь” прокуратурой г. Севастополя установлено, что 29 работникам не выплачено более 4,6 млн руб., причитающихся им при увольнении. Руководителю организации внесено представление, по результатам которого виновное должностное лицо понесло дисциплинарную ответственность, а задолженность была погашена. Кроме этого, работникам выплачено более 300 тыс. руб. денежной компенсации за несвоевременную выплату причитающихся им сумм.

Чаще других в зоне риска бесплатного труда оказываются работники, получающие заработную плату неофициально. Как показал опрос ВЦИОМ, почти каждый четвертый россиянин получает всю зарплату или ее часть “в конверте”. Доля тех, кто получал только официальный оклад, в 2018 году колебалась в пределах от 71% до 74%. “Серая” оплата труда носит латентный характер, однако информация о фактах ее получения содержится во многих жалобах, поступающих к Уполномоченному. При этом, согласно опросам, более чем третью часть работающего населения оплата труда “в конверте” вполне устраивает, еще одной трети “все равно” и лишь 29% указали на этот факт как на вынужденную меру по вине (требованию) работодателя. При этом большинство работников (58%) склонны обвинять в этом явлении государство.

Не может государство, к сожалению, обеспечить всех нуждающихся и работой по месту жительства, в связи с чем в России широко распространена трудовая миграция, что, в свою очередь, также порождает ряд проблем. В течение года к Уполномоченному поступило 239 обращений по вопросам оформления трудовых отношений – это 15% от общего числа жалоб на нарушение трудовых прав, при этом многие из них связаны с судебными спорами о признании отношений трудовыми. Большинство споров данной категории вызвано отсутствием работы в конкретной местности, когда граждане вынуждены соглашаться на любую деятельность без документального оформления трудовых отношений, осознанно принимая на себя риски, связанные со злоупотреблениями работодателей в виде отказа от оплаты труда и предоставления иных гарантий, предусмотренных законодательством. Впоследствии бесправные в таких условиях люди не имеют возможности предъявить доказательства трудовых отношений в надзорные органы или в суд, что, в свою очередь, приводит к невозможности оказать им содействие в восстановлении нарушенных прав.

В данную категорию включены также жалобы, связанные с истребованием трудовых книжек и исправлением записей в них, получением необходимых документов у работодателя или из архива и т.п.

Уполномоченному поступило обращение А. по вопросу выдачи архивных документов о работе до 2014 г. в Государственной инспекции сельского хозяйства в Автономной Республике Крым Республики Украина, необходимых ей для расчета пенсии. По итогам обращения Уполномоченного в Государственный комитет по делам архивов Республики Крым сообщено, что установлено местонахождение архивов государственных органов Украины, организована работа по систематизации и принятию их на хранение, и 13 сентября 2018 г. справка о заработной плате с 1997 по 1999 г. направлена А.

Часть поступивших жалоб в сфере трудовых правоотношений (5% от общего числа) связана с нарушениями условий труда и отдыха (несвоевременное предоставление или отказ в предоставлении отпуска, сверхурочные работы без согласия работника, дисциплинарные взыскания и т.п.), установленных трудовым договором и локальными нормативными актами.

К Уполномоченному поступило обращение Г. по вопросу бездействия руководства компании – судовладельца ООО “ТрансМорФлот” в отношении ее брата С., моряка теплохода “Композитор Рахманинов”, по его возвращению из-за рубежа на родину в связи с окончанием срока трудового договора. По обращению Уполномоченного Южной транспортной прокуратурой обществу внесено представление о нарушении законодательства о предельном сроке нахождения члена экипажа на борту судна. Обществом за счет собственных средств организована репатриация С., который 26 декабря 2018 г. прибыл в г. Ростов-на-Дону.

Некоторые обращения (4% от общего числа) содержали информацию о нарушениях общих требований законодательства по охране труда, в основном связанных с аттестацией, переподготовкой и повышением квалификации работников, результатами специальной оценки условий труда на рабочих местах и уклонением от ее проведения, отказом в предоставлении различных льгот отдельным категориям работников и т.п.

К Уполномоченному обратился П. с жалобой на несоответствие его трудового договора с ООО “Атмосфера2013” требованиям законодательства в части охраны труда. По обращению Уполномоченного прокуратурой Ворошиловского района г. Ростова-на-Дону установлены факты непроведения работодателем обязательной специальной оценки рабочих мест на всем предприятии и невключения соответствующей информации в трудовые договоры, в т.ч. с П. Виновное должностное лицо и общество оштрафованы, а руководителю внесено представление, по результатам которого нарушения устранены.

Несмотря на то что в августе 2018 года уровень безработицы снизился до рекордно минимального с 1991 года значения, остаются проблемы с поиском работы и трудоустройством. Количество жалоб данной категории в процентном отношении практически не меняется с годами (4-5% от общего числа). Связаны они, как правило, с отсутствием работы по специальности в условиях конкретного места проживания и, как следствие, с претензиями к органу службы занятости населения.

Кроме того, граждане предпенсионного возраста часто жалуются, что работодатели, рассматривая кандидатуры на вакантную должность, отдают предпочтение более молодым работникам. В этой связи гражданам зрелого возраста гораздо сложнее трудоустроиться, особенно если их увольнение с предыдущей работы было связано с состоянием здоровья или инициативой работодателя. Повышение пенсионного возраста может усугубить данную проблему.

По результатам рассмотрения жалоб в сфере трудовых правоотношений при содействии Уполномоченного восстановлены права 18 729 граждан, в том числе работникам ООО “Дарасунский рудник” (Забайкальский край), ОАО “Шадринский завод транспортного машиностроения” (Курганская область), ФГУП “Главное военно-строительное управление N 6” (Хабаровский край), ООО “Геотек – Восточная геофизическая компания” и ООО “Братская буровая компания” (Иркутская область), ГБУ РД “Дербентская ЦГБ” и МУП “Горзеленхоз” (Республика Дагестан), ГУП “Ингушрегион Водоканал” (Республика Ингушетия) и др.

При этом по инициативе Уполномоченного проведены проверки, по результатам которых удовлетворены 21 представление и 2 предостережения органов прокуратуры, а также 2 предписаниягосударственной инспекции труда; надзорными органами привлечены к административной ответственности 11 должностных лиц и 10 юридических лиц; привлечены к дисциплинарной ответственности 14 должностных лиц, по заявлениям органов прокуратуры выдано 288 судебных приказов, которые исполнены работодателями.

По 22 жалобам восстановлены права работников на оплату труда, общая сумма выплаченных средств составила более 56,05 млн руб. Проверки работодателей по жалобам на невыплату заработной платы позволили попутно выявить иные нарушения прав работников и способствовать их восстановлению.

По обращению Уполномоченного в связи с жалобой С. на невыплату заработной платы работникам ФГУП ЭХ “Кленово-Чегодаево” прокуратурой Троицкого административного округа г. Москвы проведена проверка. Установлено наличие задолженности перед 50 работниками на сумму 474 тыс. руб. и, кроме этого, несоответствие законодательству положений локальных актов предприятия о сроках выплаты заработной платы. Помимо мер по взысканию в интересах работников заработной платы прокуратурой принесен протест предприятию на положение об оплате труда в части сроков выплаты заработной платы. Локальный акт приведен работодателем в соответствие с требованиями законодательства, 5 виновных должностных лиц привлечены к дисциплинарной ответственности.

В ряде случаев Уполномоченному удалось, заблаговременно привлекая надзорные органы и региональных уполномоченных, пресечь попытки массовых нарушений трудовых прав граждан.

Уполномоченному стало известно о планируемой забастовке более 50 учителей Звериноголовского района Курганской области в связи с невыплатой задолженности по заработной плате. По обращению Уполномоченного прокуратурой Курганской области установлено, что департаментом образования и науки Курганской области для определения уровня средней заработной платы необоснованно учитывались суммы компенсации за коммунальные услуги, социальные пособия, иные выплаты. Несмотря на равный объем денежных средств, выделенных из бюджета Курганской области в 2016-2017 гг., стимулирующие выплаты были существенно уменьшены в 2017 г.

Экс-губернатору Курганской области прокуратурой вынесено представление об устранении нарушений и привлечении к ответственности виновных должностных лиц. В результате 3 должностных лица освобождены от занимаемых должностей, вышеназванным департаментом разработан модельный правовой акт по вопросам оплаты труда педагогических работников, организован ежеквартальный мониторинг распределения и целевого использования средств, выделяемых на реализацию государственного образовательного стандарта.

В рамках дополнительно выделенных правительством Курганской области денежных средств педагогическому коллективу школы произведено начисление стимулирующих выплат в размере 400 тыс. руб., и приостановки образовательной деятельности удалось избежать.

По-прежнему актуальна проблема невыплаты задолженности по заработной плате работникам при банкротстве предприятий.

В частности, Уполномоченным осуществлялся контроль за банкротством ГК “Оптифуд” в г. Белая Калитва Ростовской области, где конкурсное производство завершено без нарушений порядка проведения торгов и распределения денежных средств, поступивших от реализации имущества. Продолжается контроль за погашением задолженности по зарплате работникам угледобывающих предприятий группы компаний “Кингкоул” в Ростовской области, где идет процедура конкурсного производства. Задолженность сократилась до 10,8 млн руб., но в связи с длительностью конкурсных процедур задолженность погашается медленно.

В этой связи не вызывает сомнения тот факт, что вопрос выплаты задолженности по оплате труда при банкротстве предприятий требует комплексного подхода и дополнительного законодательного регулирования, в том числе в части усиления ответственности лиц, виновных в банкротстве. На встрече с Президентом Российской Федерации 11 апреля 2018 года Уполномоченным была поднята данная проблема.

По поручению Президента Российской Федерации Правительством Российской Федерации подготовлен доклад с комплексными предложениями по данной проблеме. В их числе: сокращение продолжительности применяемых при банкротстве процедур, повышение открытости сведений о должнике, установление привилегированного статуса требованиям работников по выплате заработной платы при осуществлении работодателем текущей деятельности.

Поддержано предложение Уполномоченного о необходимости разработки предупредительных законодательных процедур, исключающих возможность для безответственного работодателя-должника необоснованно наращивать задолженность по заработной плате и осуществлять в течение длительного времени заведомо убыточную деятельность, ведущую к банкротству.

Вместе с тем для повышения эффективности механизма субсидиарной ответственности реальных собственников и иных контролирующих должника лиц представляется целесообразным рассмотреть вопрос об ужесточении уголовной ответственности работодателей за преднамеренное и фиктивное банкротство (статьи 196-197 УК РФ), а также скорректировать размер крупного ущерба, необходимого для привлечения к уголовной ответственности за такие деяния, уменьшив его с 2,25 млн руб. до 1 млн руб.

Законодательством о банкротстве в решении данной проблемы сделан шаг вперед. С 1 января 2022 года вступает в силу федеральный закон, устанавливающий порядок выплаты компенсации работнику в случае утраты заработной платы, причитающейся ему, но не выданной, так как в отношении работодателя возбуждено производство по делу о несостоятельности (банкротстве). В целом ситуация в России с правовым регулированием и практикой процедуры банкротства требует единовременного комплексного совершенствования, поэтому срок разработки закона целесообразно максимально сократить.

Остается актуальной проблема трудоустройства несовершеннолетних и молодых людей, окончивших образовательные организации, но не имеющих практического опыта и подтверждающего его трудового стажа. Жалоб по этой проблеме от молодых людей и их родителей Уполномоченному поступает немного, но статистика свидетельствует, что в настоящее время не трудоустроен каждый четвертый выпускник-бюджетник высших образовательных организаций, а с учетом получивших высшее образование платно их реальная численность еще выше.

При этом в России практически отсутствует система помощи в трудоустройстве выпускникам средних профессиональных и высших образовательных организаций с учетом их специальности и квалификации.

В этой связи для достижения цели по снижению безработицы среди молодежи дополнительно к рассматриваемым Государственной Думой проектам федеральных законов, предлагающим квотирование рабочих мест для молодежи, представляется необходимым постоянно осуществлять поиск новых форм решения вопроса занятости молодых специалистов. И, возможно, в недалеком будущем найдут свою реализацию в законотворческой деятельности предлагаемые экспертным сообществом меры по повышению интереса потенциальных работодателей к взаимодействию с образовательными организациями в форме стажировок, банков вакансий, наставничества для их выпускников и т.д. посредством предоставления таким работодателям возможных преференций в части налогообложения, возмещения части их затрат и т.п.

В Докладе за 2017 год поднималась проблема ограниченного инструментария Уполномоченного при разрешении жалоб граждан в сфере труда. Их непубличный характер, в том числе в государственной, муниципальной и коммерческой сферах, не позволяет Уполномоченному применять исчерпывающие меры для защиты и восстановления нарушенных прав и свобод граждан. В этой связи предлагается скорректировать положения Федерального конституционного закона “Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации”, частично распространив правомочия омбудсмена на сферу трудовых (служебных) правоотношений, в том числе закрепить за Уполномоченным право требовать от работодателя независимо от форм собственности устранения допущенных нарушений трудового законодательства.

Право на жилье

…..

В ходе работы с обращениями по тематике чрезвычайных ситуаций была выявлена проблема отсутствия нормативного регулирования порядка предоставления иностранным гражданам, находящимся на территории России, компенсации за утраченное в результате чрезвычайной ситуации жилье и имущество, независимо от отсутствия у них гражданства Российской Федерации. С целью урегулирования сложившейся ситуации Уполномоченный обращалась к Министру Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее- МЧС России). Отчасти проблема решена: в Правила выделения бюджетных ассигнований из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий внесены изменения, которые распространяют их действие на правоотношения, связанные с осуществлением выплат иностранным гражданам, постоянно проживающим в жилых помещениях, попавших в зону чрезвычайной ситуации, и зарегистрированным в них по месту жительства.

Вместе с тем при разработке указанных Правил не был разрешен вопрос об их применении к лицам без гражданства, поэтому работа продолжается. Учитывая высокую социальную значимость затронутой проблемы, Уполномоченный осуществляет мониторинг нормотворческого процесса.

3.3. Право на охрану здоровья и медицинскую помощь

Эффективная деятельность системы здравоохранения является одним из ключевых факторов социально-экономического развития государства, а здоровье населения – важнейшим элементом национальной безопасности.

Согласно результатам исследования “Индекс здоровья будущего”, показатель доступности медицинской помощи в России находится на достаточно высоком уровне по сравнению со многими развитыми странами: 63,58 балла против 50,91 в среднем. В то же время уровень неудовлетворенности медицинскими услугами один из самых высоких: 31,75 балла против 52,85 в среднем. В числе причин могут быть достаточно низкие расходы государства в области здравоохранения (в России – это 0,5% от ВВП, в среднем по миру – 9%), а также длительное сохранение системных проблем, сопровождающих и тормозящих развитие данного сектора жизнедеятельности.

Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. N 204 поставлена задача достижения к 2024 году снижения уровня заболеваемости; снижения показателей инвалидности и смертности населения; повышения доступности и качества медицинской помощи, включая ликвидацию кадрового дефицита в медицинских организациях, оказывающих первичную медико-санитарную помощь, создания условий для оказания эффективной медицинской помощи на догоспитальном этапе.

В рамках последовательного укрепления правовых гарантий граждан на достойный уровень оказания медицинской помощи в 2018 году Росздравнадзору было предоставлено право производить контрольные закупки. Внесены изменения в перечень жизнеугрожающих и хронических прогрессирующих редких (орфанных) заболеваний, приводящих к инвалидности граждан и сокращению продолжительности их жизни, расширен перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов для медицинского применения.

В конце 2018 года были приняты изменения в законодательство, направленные на регламентацию вопросов разработки, утверждения и применения клинических рекомендаций в целях повышения качества организации и оказания медицинской помощи. Важно отметить, что в последней редакции закона нашли свое отражение и предложения Уполномоченного.

Вопросы соблюдения прав граждан в сфере охраны здоровья впервые за последние годы стали предметом обсуждения на заседании Координационного совета уполномоченных по правам человека.

В 2018 году к Уполномоченному поступило 732 обращения по вопросам здравоохранения. В результате проверок установлено, что в ряде случаев нарушения прав граждан подтвердились, в связи с чем были приняты меры реагирования.

Наибольший удельный вес составляют обращения по вопросам оказания медицинской помощи (447), в частности граждане жаловались на ее недоступность и неудовлетворительное качество.

К Уполномоченному обратился житель г. Керчи В. с просьбой о содействии в оказании медицинской помощи и предоставлении необходимых лекарственных препаратов его матери М., страдающей онкологическим заболеванием. После обращения Уполномоченного к Главе Республики Крым пожилой женщине откорректирована гипотензивная терапия, выдано направление на лечение в дневной стационар. Согласно данным персонифицированного отпуска рецептов, М. обеспечена лекарственными препаратами в полном объеме.

На втором месте находятся обращения, связанные с нарушениями прав граждан при оказании им психиатрической помощи, неудовлетворительным состоянием психиатрических больниц и дефицитом квалифицированных кадров.

Третье место по количеству занимают обращения по вопросам обязательного медицинского страхования (далее – ОМС) – 52 письма, что на 10% больше, чем в 2017 году (47). Анализ обращений свидетельствует о недостаточном финансировании и дефиците бюджетов ОМС всех уровней.

Далее следуют обращения в защиту права на лекарственное обеспечение(51), число которых уменьшилось на 19%, преимущественно в связи с первыми результатами лекарственного импортозамещения. Граждан наиболее часто волнуют тенденция к удорожанию лекарственных препаратов, случаи их фальсификации, отсутствие контроля за реализацией через Интернет, нерациональное использование средств ОМС на лекарственное обеспечение.

К Уполномоченному обратилась онкобольная К. с жалобой на необеспечение прописанным ей врачом лекарственным препаратом. После обращения Уполномоченного в министерство здравоохранения Астраханской области необходимый препарат был закуплен за счет регионального бюджета и отпущен заявительнице.

В 2018 году благодаря поддержке компетентных государственных органов удалось оказать содействие в защите права на охрану здоровья и медицинскую помощь 30,2 тыс. граждан по 44 жалобам, 3 из которых коллективные.

По 30 жалобам оказано содействие по вопросам оказания качественной медицинской помощи в медицинских учреждениях; по 12 жалобам – по вопросам обеспечения граждан лекарственными препаратами для медицинского применения; по 1 жалобе – по вопросу оформления учетной медицинской документации; по 1 жалобе – по вопросу обеспечения конфиденциальности персональных данных пациентов.

Во взаимодействии с губернатором Московской области, а также уполномоченным по правам человека в Московской области разрешена жалоба В., страдающей онкологическим заболеванием, на необеспечение ее лекарственными препаратами в течение длительного времени: необходимые лекарственные препараты были закуплены за счет средств регионального бюджета и отпущены заявительнице.

Вместе с тем в вопросах охраны здоровья населения существует много проблем, на которые указывают заявители в своих обращениях к Уполномоченному.

Прежде всего – это проблема качества и доступности медицинской помощи. Доля обращений по данной тематике составила 62,4% от общего числа всех обращений по вопросам здравоохранения.

В режиме видео-конференц-связи к Уполномоченному обратились жители Еврейской автономной области с жалобой на отсутствие медицинских организаций в населенных пунктах Биробиджанского и прилегающих к нему районов. После обращения Уполномоченного в управление здравоохранения правительства Еврейской автономной области, Администрацию Президента Российской Федерации, к Министру здравоохранения Российской Федерации была организована работа фельдшерско-акушерского пункта в селе Новотроицком Ленинского района Еврейской автономной области, что позволило получить медицинскую помощь 254 гражданам.

Большую озабоченность вызывают случаи отказов в предоставлении пожилым гражданам медицинской помощи, в том числе проявляющиеся в невозможности назначения лечения.

Во избежание проволочек с госпитализацией пожилых людей, а также отказов в оказании им медицинской помощи Уполномоченный рекомендует органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации активизировать работу по реализации Плана мероприятий на 2016-2020 годы во исполнение первого этапа Стратегии действий в интересах граждан старшего поколения в Российской Федерации до 2025 года в части совершенствования системы охраны здоровья граждан старшего поколения и развития медицинской помощи по профилю “гериатрия”, включая подготовку профильных врачей.

В ряде обращений граждан поднимались проблемы о трудностях в реализации законного права на внеочередное медицинское обслуживание граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, и приравненных к ним категорий граждан.

Во исправление ситуации Федеральное медико-биологическое агентство (ФМБА России), представляя информацию о ходе выполнения рекомендаций Уполномоченного, данных в Докладе за 2017 год, выступило с поддержкой Уполномоченного в части совершенствования законодательства об оказании медицинской помощи данной категории граждан.

Дело в том, что в унифицированных формах медицинской документации, используемых в медорганизациях, оказывающих помощь в амбулаторных условиях, утвержденных приказом Минздрава России от 15 декабря 2014 г. N 834н, данная льготная категория граждан не учтена. В связи с этим во многих медицинских организациях на информационных стендах, содержащих перечень категорий граждан, имеющих право на внеочередное обслуживание, лица, подвергшиеся воздействию радиации, не указаны.

В связи с этим полагаем возможным высказать предложение рассмотреть вопрос о подготовке проекта постановления Правительства Российской Федерации аналогичного постановлению от 13 февраля 2015 г. N 123, обязывающего медицинские организации, к которым прикреплены граждане, подвергшиеся воздействию радиации, и органы управления здравоохранением субъектов Российской Федерации направлять на госпитализацию таких граждан во внеочередном порядке в федеральные медицинские организации, и соответственно проекта приказа Минздрава России о внесении дополнений в приказ от 15 декабря 2014 г. N 834н.

Защита прав граждан с нарушениями психического здоровья остается одним из важнейших направлений деятельности Уполномоченного. Доля обращений по вопросам данной тематики составила 24% от общего числа обращений в защиту права на охрану здоровья. В основном жалобы касались незаконных действий по принудительному (насильственному) помещению (госпитализации) в психиатрические учреждения.

В целях оптимизации данного направления государственной деятельности Уполномоченный считает необходимым решить вопрос о формировании независимой от органов исполнительной власти в сфере охраны здоровья службы защиты прав пациентов, находящихся в медицинских организациях, оказывающих психиатрическую помощь в стационарных условиях, создание которой предусмотрено Законом Российской Федерации “О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании”.

Одним из элементов оказания достойной комплексной медицинской помощи людям является организация надлежащего лекарственного обеспечения, которая позволяет своевременно осуществлять диагностику, лечение и профилактику заболеваний.

Государством предпринимаются определенные усилия в этом направлении, в том числе в рамках Стратегии лекарственного обеспечения населения Российской Федерации на период до 2025 года. На это направление в нашей стране из федерального бюджета ежегодно выделяется более 380 млрд руб. Однако еще не редки случаи отказа в необходимых лекарствах.

Уполномоченный считает недопустимой ситуацию, когда гражданам, страдающим тяжелыми, в первую очередь онкологическими, заболеваниями, приходится прерывать лечение из-за отсутствия необходимых лекарственных препаратов.

Имеет место случай, когда больному Б. из Свердловской области отказано в обеспечении рекомендованным лекарственным препаратом осимертиниб, применяемым при лечении рака легкого. По сообщению Минздрава Свердловской области в ответ на обращение Уполномоченного в защиту прав Б., в связи с тем, что данный препарат не входит в Перечень жизненно необходимых и важнейших, Б. была подобрана иная лекарственная терапия.

Анализ обращений граждан свидетельствует также о проблеме недостаточного обеспечения лекарственными препаратами лиц, страдающих орфанными заболеваниями.

В марте 2018 г. в средствах массовой информации появилось сообщение о необеспечении в Московской области больных с первичным иммунодефицитом жизненно необходимым и важнейшим лекарственным препаратом (иммуноглобулин) с февраля 2018 г. Для решения проблемы Уполномоченный обратилась к прокурору Московской области с просьбой провести проверку по сообщению и при необходимости принять меры прокурорского реагирования. В ходе проверки установлено, что своевременно меры, направленные на закупку лекарственного препарата “Иммуноглобулин человека нормальный”, Минздравом Московской области не были приняты, что повлекло нарушение прав граждан. В связи с этим министру здравоохранения Московской области было вынесено представление, которое рассмотрено и удовлетворено. Минздравом Московской области осуществлена закупка данного препарата.

Уполномоченный полагает, что решить эту проблему поможет принятие изменений в действующее законодательство в части расширения перечня орфанных заболеваний, требующих использования дорогостоящих препаратов, за счет включения в него гемолитико-уремического синдрома, юношеского артрита с системным началом, мукополисахаридозома I, II и VI типов.

Особую тревогу вызывает проблема, связанная с оборотом фальсифицированных, контрафактных, недоброкачественных лекарственных препаратов. Несмотря на ратификацию Конвенции Совета Европы о борьбе с фальсификацией медицинской продукции (далее – Конвенция “Медикрим”) и сходными преступлениями, угрожающими здоровью населения, доля фальсификатов на отечественном рынке товаров народного потребления остается значительной. По данным Национального фонда по защите прав потребителей, она достигла в настоящее время 40%. Это с неизбежностью ставит вопрос о необходимости осуществления комплекса мер, направленных на борьбу с контрафактом.

В ноябре 2018 г. Уполномоченный приняла участие в пленарном заседании VI Международного форума “Антиконтрафакт”. В своем выступлении государственный правозащитник отметила необходимость приведения законодательства в соответствие с Конвенцией “Медикрим”, согласно которой правонарушения, связанные со сбытом или предложением к сбыту, совершенные с использованием средств широкого распространения, таких как информационные системы, включая Интернет, отнесены к отягчающим обстоятельствам.

3.4. Право на образование

Образование формирует будущее как отдельно взятого человека, так и общества в целом, закладывает основы построения сильного и развитого государства, является фундаментом общественной безопасности. Не случайно обеспечение всеохватывающего и справедливого качественного образования отнесено к числу Целей устойчивого развития ООН до 2030 года.

Всего в Российской Федерации насчитывается более 95 тыс. образовательных организаций, в которых обучается более 30 млн человек, или 20% населения страны (более 7 млн воспитанников дошкольных образовательных организаций, более 16 млн школьников, более 2 млн учащихся образовательных организаций профессионального образования, более 4 млн студентов организаций высшего образования).

По данным QS-рейтинга за 2018 год, Россия находится на 15-м месте среди 50 стран с лучшими системами образования . 27 российских университетов по итогам 2018 года вошли в число лучших в мире .

Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. N 204 образование отнесено к одному из приоритетных направлений развития государства, основными целями которого является обеспечение к 2024 году глобальной конкурентоспособности российского образования, вхождение Российской Федерации в число 10 ведущих стран мира по качеству общего образования, воспитание гармонично развитой и социально ответственной личности на основе духовно-нравственных ценностей народов Российской Федерации, исторических и национально-культурных традиций.

В 2018 году в законодательство внесены изменения, направленные на повышение транспортной доступности общеобразовательных организаций, усовершенствованы механизмы целевого обучения по образовательным программам среднего профессионального и высшего образования , повышены гарантии абитуриентов с инвалидностью, которые теперь смогут подавать заявления в несколько вузов на внеконкурсный прием на обучение по программам бакалавриата и специалитета в пределах установленной квоты . До 1 января 2021 года продлено действие льгот для ветеранов боевых действий, детей-сирот и беспризорных при приеме в вузы в пределах установленной квоты при условии успешного прохождения вступительных испытаний.

Наряду с совершенствованием законодательства в образовательной сфере реализуются комплексные меры программного характера. В 2018 году началось осуществление государственной программы “Развитие образования”, нацеленной на повышение качества и доступности образования всех видов и уровней, развитие цифрового образовательного пространства, расширение онлайн-образования. На реализацию указанной государственной программы из федерального бюджета выделено в 2018 году более 516 млрд руб. Кроме того, на федеральном и региональном уровнях дан старт реализации ведомственного проекта “Содействие созданию в субъектах Российской Федерации дополнительных мест для детей в возрасте от двух месяцев до трех лет в организациях, реализующих программы дошкольного образования на 2018-2020 годы”.

В целях конструктивного обсуждения проблем и формирования системных предложений по всем уровням образования в ноябре 2018 года было проведено заседание Координационного совета уполномоченных по правам человека, в котором приняли участие Министр просвещения Российской Федерации, представители органов государственной власти, правозащитного и научного сообщества. По итогам обсуждений в адрес государственных органов направлены рекомендации, касающиеся как законодательного регулирования, так и правоприменительной практики в сфере соблюдения и защиты права на образование.

Вместе с тем приходится констатировать, что, несмотря на значительные усилия государства по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в сфере образования, поступающие к Уполномоченному жалобы свидетельствуют о том, что защита прав граждан в указанной сфере требует повышенного внимания органов власти и гражданского общества.

В 2018 году к Уполномоченному поступило 275 обращений по вопросам реализации права на образование, что меньше на 17%, чем в прошлом году. Их анализ в зависимости от тематики показывает, что при сохранении количества обращений по вопросам защиты права на получение дошкольного образования наблюдается снижение числа обращений по вопросам общего (начального, основного, среднего) и профессионального образования.

Число обращений по вопросам дошкольного образования осталось практически неизменным (86 обращений) и составляет треть- 31% от общего объема.

По вопросам общего образования к Уполномоченному в 2018 году поступило 106 обращений (39% от общего числа данной тематики). По сравнению с 2017 годом их количество сократилось на 25% (142), что сопряжено прежде всего с сокращением числа жалоб на отказы в приеме детей в общеобразовательные учреждения.

При этом к числу наиболее значимых для граждан вопросов в части получения общего образования относятся доступность образовательных учреждений и обеспечение комфортных условий обучения, отвечающих всем санитарным нормам и правилам противопожарной безопасности, закрытие сельских школ в связи с нерентабельностью их финансирования, отсутствие квалифицированных медицинских работников в учебное время, обеспечение безопасности учащихся.

Число обращений по вопросам обучения в организациях профессионального образования (включая среднее профессиональное и высшее образование) по сравнению с 2017 годом снизилось на 12%. Уменьшилось количество жалоб на незаконное, по мнению заявителей, отчисление из вузов. В основном обращения касались вопросов качества образовательных услуг, содействия в поступлении в организацию профессионального образования, отчисления из организации профессионального образования, проживания в общежитии.

По результатам рассмотрения обращений оказано содействие в реализации прав 88 гражданам по 11 жалобам, в том числе 8 детей были зачислены в дошкольные организации.

В июле 2018 г. к Уполномоченному поступило обращение В. с просьбой о защите права ее сына на бесплатное дошкольное образование. После обращения Уполномоченного в управление образования г. Каменска-Уральского Свердловской области ребенок в рамках доукомплектования дошкольных учреждений зачислен в муниципальное бюджетное дошкольное образовательное учреждение “Детский сад N 88”.

По результатам рассмотрения жалоб по вопросам общего и профессионального образования принятые Уполномоченным меры для восстановления аккредитации школы позволили продолжить обучение 78 учащимся, 1 ребенку оказано содействие в организации необходимого психолого-педагогического сопровождения в школе, 1 студенту техникума назначена и выплачивается социальная стипендия.

В ряде случаев Уполномоченный по собственной инициативе принимала меры, направленные на устранение нарушений, носящих массовый характер.

В марте 2018 г. информационное агентство “Росбалт” опубликовало сведения о поставках некачественных продуктов в образовательные организации г. Новосибирска. Сообщалось, что до 90% продуктов, подвергшихся независимой экспертизе, в школах и детских садах г. Новосибирска оказались некачественными. Органами прокуратуры Новосибирской области по запросу Уполномоченного проведены проверки в образовательных организациях, по результатам которых некачественные продукты питания изъяты, поставщикам направлены претензии, взысканы убытки, контракты с ними расторгнуты. В целях пресечения поставок недоброкачественного продовольственного сырья для детского питания в бюджете г. Новосибирска впервые были выделены бюджетные ассигнования на проведение лабораторных исследований по показателям качества и безопасности сырья, поставляемого в образовательные организации.

Сохраняет свою актуальность проблема доступности дошкольного образования. Почти половина жалоб, поступивших к Уполномоченному (38 жалоб из 86), содержала просьбы о содействии в зачислении детей в дошкольные образовательные организации.

По данным Росстата, с 2014 года число воспитанников дошкольных образовательных организаций увеличилось приблизительно на 10% (с 6813,6 тыс. до 7477,9 тыс. человек). Однако темпы увеличения числа мест в дошкольных образовательных организациях остаются недостаточными. Практика рассмотрения поступающих к Уполномоченному обращений показывает, что, несмотря на позитивную динамику в 2018 году, не во всех субъектах Российской Федерации была обеспечена 100%-ная доступность дошкольного образования для детей в возрасте от 3 до 7 лет.

К Уполномоченному обратилась гражданка П. с жалобой на нарушение права на дошкольное образование дочери, 2014 г. р. Ребенок состоял с 2016 г. на учете для определения в детский сад в Южно-Курильск. Очередность в детский сад в пгт Южно-Курильск детям, проживающим в гарнизоне п. Лагунное, не менялась продолжительное время. После обращений Уполномоченного в администрацию МО “Южно-Курильский городской округ” Сахалинской области девочка зачислена в детский сад.

Острой остается проблема с местами в ясельных группах . Результаты проведенного Уполномоченным мониторинга показали, что, несмотря на сокращение очереди граждан, ожидающих предоставления места в дошкольной образовательной организации для детей в возрасте от 2 месяцев до 3 лет, в некоторых регионах их число по-прежнему превышает несколько тысяч человек (Кемеровская область, Республика Саха (Якутия).

Обращает на себя внимание тот факт, что в обеспечении детей такими местами особенно нуждаются малоимущие семьи и одинокие матери, которые в силу материального положения вынуждены выходить на работу по окончании отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет. Для решения указанной проблемы необходимо создание дополнительных мест для детей ясельного возраста, строительство яслей и детских садов.

В отдельных субъектах Российской Федерации препятствует доступности дошкольного образования сохранение практики отказов в предоставлении мест в дошкольных образовательных организациях на основании отсутствия регистрации по месту жительства.

В целях решения обозначенной проблемы, по мнению Уполномоченного, Правительству Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации важно осуществлять поддержку частных дошкольных учреждений, установление ежемесячных денежных выплат для родителей детей, не получивших место в детском саду.

На территории Всеволожского муниципального района Ленинградской области предусмотрены ежемесячные денежные выплаты отдельным категориям граждан (опекунам, многодетным родителям, одиноким родителям, вдовам (вдовцам) в размере 9185 руб. Реализуется проект “Бюро бабушкиных услуг”, в рамках которого неработающим родственникам ребенка дошкольного возраста предлагается трудоустройство через Центр занятости населения в НКО “Диалог поколений” с выплатой почасовой заработной платы за услуги по присмотру за ребенком.

В Пермском крае получил развитие негосударственный сектор: услугу дошкольного образования оказывают 35 частных дошкольных организаций и 33 индивидуальных предпринимателя (услугу получают 2048 детей в возрасте до 3 лет и 2510 детей в возрасте от 3 до 7 лет).

С 1 января 2019 года будет применяться новая методология по расчету основных показателей статистики образования и культуры, в том числе и показателей, связанных с охватом детей дошкольным образованием, программами начального, основного и среднего общего образования. Уполномоченный выражает надежду, что указанные меры позволят государству представить более точные данные в сфере дошкольного образования и оперативно решать возникшие проблемы.

В свете трагических событий, приведших к гибели и многочисленным травмам детей, внимание государственных органов и родителей было привлечено к проблеме обеспечения безопасности в образовательных организациях.

В октябре 2018 года страна была потрясена массовым убийством детей и подростков в Керченском политехническом колледже, когда студент четвертого курса организовал взрыв самодельной бомбы в учебном заведении, а затем начал расстрел студентов и преподавателей. Жертвами ужасной трагедии стали 20 человек, еще 67 получили ранения различной степени тяжести. После трагедии Уполномоченный выехала в Керчь, где совместно с Главой Республики Крым С.В. Аксеновым встретилась со студентами колледжа- участниками трагических событий и родственниками пострадавших ребят. По результатам проведенных встреч Уполномоченным совместно с Главой Республики Крым и Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по правам ребенка А.Ю. Кузнецовой подготовлены и направлены Президенту Российской Федерации предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в части обеспечения безопасности образовательных организаций.

В январе 2018 года в школе N 5 военного поселка Сосновый Бор Улан-Удэ девятиклассник с топором напал на учеников седьмого класса, а затем при помощи бутылки с воспламеняющейся жидкостью поджег учебное помещение. В этом же месяце в школе N 127 Мотовилихинского района города Перми произошла драка между учениками с применением холодного оружия.

По мнению Уполномоченного, обеспечение безопасности образовательных организаций требует комплексного подхода. Так, представляется необходимым включить все образовательные организации, в том числе частные, в перечень специально охраняемых объектов. При это важно нормативно повысить уровень требовательности к профессиональной надежности организаций и работников, оказывающих охранные услуги.

Одновременно, по мнению Уполномоченного, необходимо ужесточить требования к процедуре приобретения гражданами оружия.

Анализ поступающих к Уполномоченному обращений подтверждает актуальность проблемы получения образования детьми с ограниченными возможностями здоровья в неспециализированных образовательных организациях. Нехватка достаточного количества компетентных специалистов в общеобразовательных школах является одной из основных причин ущемления прав детей с ограниченными возможностями и их родителей.

В этой связи Уполномоченный считает возможным высказать рекомендацию в адрес Минпросвещения России принять меры по совершенствованию подготовки специалистов (педагогов, ассистентов) в целях организации обучения детей с ограниченными возможностями здоровья и детей-инвалидов, включая инклюзивное образование.

Модернизация системы образования как инструмента социального развития, включающая в том числе создание образовательной среды, обеспечивающей доступность качественного образования и успешной социализации для лиц с ограниченными возможностями здоровья, расширение возможности обучения для таких детей в неспециализированных образовательных организациях, является одной из приоритетных задач, названных в Концепции развития образования в Российской Федерации до 2020 года.

В качестве перспективных предложений по усилению гарантий соблюдения прав детей-инвалидов может быть введение практики проведения мониторинга организации инклюзивного образования государственными органами субъектов Российской Федерации, а также создание института общественного контроля над соблюдением прав обучающихся с ограниченными возможностями здоровья.

Неотъемлемым элементом системы образования должно служить правовое просвещение. В этой связи сохраняет актуальность вопрос о разработке универсального модуля, позволяющего учащимся получить как теоретические представления о правах человека, так и практические навыки их соблюдения и защиты. В 2018 году при непосредственном участии Уполномоченного продолжена разработка программ учебной дисциплины “Права человека” для организаций высшего образования, а также инициирована разработка модуля “Права человека” для внедрения в программы общего образования.

3.5. Право на доступ к культурным ценностям

………

В рамках защиты культурно-нравственных прав граждан вызывает обеспокоенность снос памятников наших соотечественников за рубежом: жертвами вандализма стали памятники полководцу А.В. Суворову на Украине, генералу армии И.Д. Черняховскому и “Братству по оружию” в Польше и др. В октябре 2018 года недалеко от литовской деревни Мирославас по решению районных властей был демонтирован памятник советским воинам-освободителям. К сожалению, снос памятников культуры зачастую допускается и даже стимулируется национальным законодательством и осуществляется в соответствии с принимаемыми для этих целей отдельными нормативными правовыми актами, однако противоречит духу права и морально-нравственным требованиям исторической справедливости, искажает суть летописей в сознании потомков. Так, согласно приказу Министерства культуры Литвы, с 2014 года недвижимые объекты с символикой советского периода не включены в регистр памятников культуры Литвы. Государство снимает с себя ответственность по содержанию и охране данных памятников культуры, способствуя увеличению случаев проявления неуважительного отношения, вандализма и демонтажа объектов культурного наследия.

В этих условиях Генеральная Ассамблея ООН, усматривая угрозу общественной безопасности в связи с расширением практики осквернения и разрушения памятников, воздвигнутых в память о тех, кто боролся против нацизма в годы Второй мировой войны, ежегодно принимает резолюции о борьбе с нацизмом, призывая страны “ликвидировать все формы расовой дискриминации всеми соответствующими средствами, в том числе законодательно”.

Проявлением неуважения к международному принципу недопущения любых форм дискриминации является притеснение русского языка и целенаправленная политика ряда государств, предполагающая ограничение права русскоязычного населения на пользование родным языком.

Русский язык – один из самых распространенных языков мира: он занимает шестое место по численности носителей в мире и второе по частоте использования в интернет-пространстве. На русском языке говорят 146 млн граждан Российской Федерации и еще 127 млн – за рубежом. Он является официальным или рабочим языком в ряде международных организаций, включая ООН.

В целях содействия реализации права соотечественников на образование на родном языке в настоящее время реализуется Концепция “Русская школа за рубежом”. Стратегическим инструментарием осуществления политики в области продвижения русского языка выступают государственные программы “Внешнеполитическая деятельность” и “Развитие образования”.

Снижение присутствия русского языка, в частности, уменьшение числа русских школ, их недостаточная оснащенность и поддержка, сокращение количества преподавателей русского языка на зарубежном пространстве, в том числе в странах СНГ, ограничивает права российских граждан и соотечественников, приводит к сворачиванию всеобщего языка общения.

По мнению Уполномоченного, развитие русского языка является первоочередной задачей государства в сфере защиты культурных прав наших граждан, особенно соотечественников, проживающих за рубежом, и требует пристального внимания компетентных государственных органов и гражданского общества.

3.6. Право на защиту семьи, материнства, отцовства и детства

В соответствии со Стратегией национальной безопасности уважение семейных традиций относится к числу общих ценностей, формирующих фундамент государственности, а защита семьи, укрепление и сохранение традиционных российских духовно-нравственных ценностей отнесены к стратегическим целям обеспечения национальной безопасности.

Внедрение механизма финансовой поддержки семей при рождении детей, создание условий для осуществления трудовой деятельности женщин, имеющих детей, создание современной и безопасной цифровой образовательной среды, повышение доступности и качества оказания бесплатной медицинской помощи женщинам в период беременности и родов, их новорожденным детям в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. обозначены в числе национальных целей и стратегических задач развития Российской Федерации до 2024 года.

2018-2027 годы Указом Президента Российской Федерации от 29 мая 2017 г. N 240объявлены в России Десятилетием детства. В 2018 году во исполнение положений названного Указа утвержден План основных мероприятий до 2020 года, проводимых в рамках Десятилетия детства, который предусматривает целый ряд мер организационного, финансового, нормотворческого характера, направленных на защиту прав несовершеннолетних, поддержку семей, имеющих детей, включая многодетные семьи. В рамках его реализации продлена программа материнского капитала, предусмотрена выплата социальной пенсии детям, оба родителя которых неизвестны. Так, с 1 января 2018 года средства материнского (семейного) капитала могут использоваться на оплату платных образовательных услуг дошкольного образования, иных расходов, связанных с получением дошкольного образования.

При Президенте Российской Федерации образован Совет по реализации государственной политики в сфере защиты семьи и детей, на который возложен общественный контроль за выполнением планов мероприятий в рамках Десятилетия детства.

В 2018 году продолжала совершенствоваться и правоприменительная практика в области защиты семьи, материнства, отцовства и детства. Благодаря инициативам Верховного Суда Российской Федерации сформировалась положительная судебная практика по делам об оспаривании решений органов социальной защиты населения города Москвы (опеки и попечительства), отказывающих предоставлять меры социальной поддержки или заключать договоры о приемной семье в отношении подопечных, не имеющих регистрации по месту жительства опекунов (попечителей) в городе Москве.

Уполномоченным в 2017-2018 гг. проведена работа по защите социальных прав приемных родителей, занятых уходом за детьми-инвалидами, в связи с отказами органов социальной защиты в выплате ежемесячной компенсационной выплаты по уходу за ребенком-инвалидом (далее – ЕКВ) ввиду отсутствия у подопечных детей регистрации по месту жительства в г. Москве. Верховный Суд Российской Федерации по ходатайству Уполномоченного по делу Чудиновой Е.А. вынес определение от 12 февраля 2018 г. о признании таких отказов незаконными, которое повлияло на последующую судебную практику в стране.

В результате мониторинга ситуации по соблюдению органами социальной защиты населения г. Москвы прав несовершеннолетних детей при рассмотрении вопросов о заключении договоров о приемной семье и назначении ЕКВ лицу, занятому уходом за ребенком-инвалидом или инвалидом с детства в возрасте до 23 лет в замещающих семьях, установлено, что социальные права указанных категорий граждан соблюдаются.

Также по инициативе Уполномоченного в План мероприятий на 2017-2020 годы по реализации Концепции развития системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на период до 2020 года включен пункт о разработке примерного порядка взаимодействия органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по вопросам оказания помощи в трудовом и бытовом устройстве, а также иных видов помощи несовершеннолетним, освобожденным из учреждений уголовно-исполнительной системы либо вернувшимся из специальных учебно-воспитательных заведений закрытого типа (далее – Примерный порядок).

Примерный порядок в настоящее время утвержден Минобрнауки России и направлен исполнительным органам государственной власти Российской Федерации, а также председателям комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав субъектов Российской Федерации.

В 2018 году к Уполномоченному поступило 1579 обращений по вопросам реализации прав семьи, материнства, отцовства и детства, что на 19% меньше, чем в 2017 году (1936).

Большая часть обращений по вопросам защиты жилищных прав граждан касалась вопросов содействия в предоставлении жилья многодетным семьям – 173, жилищного учета – 49, выселения семьи – 44, а также содействия в предоставлении жилья семье с ребенком-инвалидом – 39.

Основная часть обращений по вопросам образования касалась реализации права на обучение в общеобразовательных учреждениях – 106, а также получения дошкольного образования – 86.

Среди обращений в защиту прав и законных интересов детей больше всего обращений поступило в связи с определением их места жительства с одним из родителей, установлением порядка общения с родителями и родственниками, отобранием из семьи при непосредственной угрозе жизни или здоровью, ненадлежащем исполнении родителями своих обязанностей, о лишении или ограничении их в правах, о жестоком обращении с детьми.

В 2018 году увеличилось число обращений к Уполномоченному в защиту социальных прав граждан, из них 133 касались вопросов назначения и выплаты пособий, 78 – защиты социальных прав семьи, многодетных, детей-инвалидов, оказания помощи в преодолении трудной жизненной ситуации, что отражает общую тенденцию к повышению актуальности социальных прав для граждан.

По результатам рассмотрения 49 обращений оказано содействие в защите прав 2532 человек. В большинстве случаев удавалось оказать содействие в восстановлении социальных прав, в том числе: в преодолении трудной жизненной ситуации семьям с детьми – по 25 жалобам (140 человек); на доступное образование – по 13 жалобам (2129 человек); на получение алиментов – по 4 жалобам (19 человек); на охрану здоровья – по 4 жалобам (4 человека); на безопасность – по 1 жалобе (233 человека); на получение многодетной семьей земельного участка – по 1 жалобе (6 человек); на справедливое судебное разбирательство – по 1 жалобе.

В целях защиты прав указанной категории граждан в 2018 году Уполномоченный осуществляла взаимодействие с социально ориентированными благотворительными организациями, оказывающими дополнительную помощь нуждающимся детям.

По-прежнему острой остается проблема обеспечения жильем многодетных семей, в том числе предоставления жилья семье с ребенком-инвалидом, семей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации. В 2018 году к Уполномоченному поступило 212 таких обращений.

В жалобе И. сообщалось о нарушении жилищных прав ее семьи с двумя малолетними детьми. В декабре 2014 г. в доме произошел пожар, в результате которого дом оказался разрушен, стал фактически непригоден для проживания, однако таковым в установленном порядке не признан. Обращения И. в органы местного самоуправления к положительному результату не привели. В результате взаимодействия Уполномоченного с прокуратурой г. Москвы семье И. была предоставлена однокомнатная квартира по договору найма жилого помещения маневренного фонда.

К Уполномоченному поступило обращение Б., в котором говорится о том, что в связи с образовавшейся задолженностью за потребленную электрическую энергию в доме, где проживает ее семья, прекращена подача электроэнергии. Уполномоченный обратилась в администрацию Раевского сельского округа Краснодарского края. В результате принятых мер электроснабжение в доме восстановлено, что позволило улучшить положение многодетной семьи с ребенком-инвалидом (5 человек).

По мнению Уполномоченного, важнейшим элементом права на защиту семьи, материнства, отцовства и детства является укрепление гарантий прав матери и ребенка на охрану здоровья, поскольку в случае нарушений в данной области все остальное теряет значение.

В связи с ранее высказанными Уполномоченным рекомендациями о внесении изменений в статью 7 Федерального закона “О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей”, направленных на возможность использования средств материнского капитала на лечение детей, Минтруд России предложил осуществлять предоставление медицинской помощи детям в рамках действующего законодательства за счет средств бюджетной системы различных уровней, предусмотренных на эти цели.

Вместе с тем в настоящее время средства материнского капитала можно потратить на социальную адаптацию и интеграцию в общество детей-инвалидов, на товары, услуги и мероприятия, утвержденные индивидуальной программой реабилитации и абилитации ребенка с инвалидностью (ИПРА). Однако указанные средства возможно получить только в форме компенсации за уже понесенные расходы, то есть изначально семье придется оплатить товары и услуги для ребенка-инвалида за свой счет. Кроме того, порой дети не могут дождаться нужной операции или других медицинских мероприятий из-за катастрофической нехватки федеральных квот, очереди на бесплатные сложные коляски в регионах приходится ожидать по 2-3 года.

В этой связи Уполномоченный рекомендует Правительству Российской Федерации и органам государственной власти субъектов Российской Федерации продолжить курс на расширение возможностей для использования средств материнского капитала на лечение детей, в том числе опираясь на опыт тех регионов, где существуют такие программы (Нижегородская область, Республика Саха (Якутия), Ульяновская область и другие).

В трудовом законодательстве гарантией обеспечения здоровья матери и ребенка служит отпуск по беременности и родам, право на социальное обеспечение, включая выплату пособия по беременности и родам. Вместе с тем поступающие к Уполномоченному обращения свидетельствуют о случаях неисполнения работодателем обязанности по обеспечению необходимых выплат.

Гражданка М. в своей жалобе сообщила, что в марте 2017 г. работодатель предоставил ей отпуск по беременности и родам, однако положенные выплаты так и не перевел. По просьбе Уполномоченного прокуратура г. Москвы и территориальный орган ФССП провели проверку и восстановили нарушенные права М. На депозит соответствующего отдела поступили денежные средства в сумме 316 500 руб., которые распределены и перечислены взыскателю.

Требует особого внимания проблема оказания мер социальной поддержки многодетных семей. Граждане жалуются Уполномоченному на длительное необеспечение земельными участками многодетных семей, отсутствие необходимой инженерно-транспортной инфраструктуры на уже предоставленных земельных участках. В 2018 году поступило 21 такое обращение (в 2017 году – 40).

С жалобой на действия администрации г. Ишима Тюменской области обратилась гражданка С. после того, как ее многодетной семье в нарушение законодательства Российской Федерации предложили в собственность земельный участок в водоохранной и санитарно-защитной зонах, а после ее отказа угрожали снять семью с очереди. Уполномоченный обратилась в прокуратуру Тюменской области, в результате чего виновное должностное лицо администрации г. Ишима привлечено к ответственности, а семье С. в составе 6 человек предоставлен земельный участок.

Системный характер носит проблема уклонения от исполнения решения суда в части выплаты алиментов на содержание несовершеннолетних детей. Кроме того, анализ поступающих к Уполномоченному жалоб в связи с нарушением имущественных прав детей показывает, что сотрудниками службы судебных приставов не всегда принимаются все возможные меры для исполнения судебных решений о взыскании алиментов с родителей. На проблему бездействия судебных приставов-исполнителей по взысканию алиментов на содержание детей Уполномоченный также указывала в Докладе за 2017 год. Вместе с тем существенных изменений не произошло. Из оконченных и прекращенных в 2018 году 733077 (в 2017 году – 731923) исполнительных производств о взыскании алиментов фактическим исполнением окончено только 50435 (в 2017 году – 55351). Количество административных дел в 2018 году по статье 5.35.1 КоАП РФ составляет 116990, что на 2,5% меньше, чем в 2017 году (119909). Количество уголовных дел в 2018 году в отношении неплательщиков алиментов составляет 52313, что на 5% меньше, чем в 2017 году (55080).

Совместно с органами прокуратуры по жалобам на действия (бездействие) судебных приставов по взысканию алиментных платежей и задолженности по ним на содержание детей проведено в 2018 году 22 проверки, по которым приняты меры воздействия к лицам, допустившим нарушение прав граждан (в отношении 2 должностных лиц и 2 физических лиц), восстановлены права на получение алиментов 19 человек по 4 обращениям.

К Уполномоченному обратилась жительница Республики Татарстан на бездействие судебных приставов-исполнителей Ладожского ОСП Красногвардейского района УФССП России по Санкт-Петербургу по взысканию алиментов с З. на содержание своего несовершеннолетнего ребенка, а также на непредоставление справки о неполучении алиментов, необходимой ей для оформления социальных пособий, субсидий. После обращения Уполномоченного в УФССП России по Санкт-Петербургу в отношении должника З. проведены необходимые исполнительные действия, в том числе вынесены постановления о расчете задолженности, об обращении взыскания на его доходы, в адрес заявительницы направлена запрашиваемая ею справка. Таким образом, восстановлено право ребенка на получение алиментов, а также право на оформление детского пособия с 2018 г.

Особенно острой является проблема невыплаты алиментов на основании судебного решения детям, оставшимся без попечения родителей. Согласно федеральному статистическому наблюдению “Сведения о выявлении и устройстве детейсирот и детей, оставшихся без попечения родителей” в 2018 году 237930 детей данной категории находились в замещающих семьях, имели право на получение алиментов от родителей, но получали их только 84006 (35%), в 2017 году 245630 детей находились в замещающих семьях, имели право на получение алиментов от родителей, но получали их 84394 (34%). Среди воспитанников учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, алименты выплачивались только каждому третьему ребенку, из 31430 воспитанников их получали 11933 (в 2017 году из 34329 воспитанников их получали 13441).

Основными причинами сложившейся ситуации являются злостное уклонение родителей от уплаты алиментов; невозможность обращения взыскания на имущество должников, ведущих асоциальный образ жизни; отсутствие трудоустройства лиц, обязанных выплачивать алименты, отбывающих наказание в учреждениях исполнения наказания; фактически безвестное отсутствие лица, обязанного уплачивать алименты, и другие.

Кроме того, требует дальнейшего решения проблема недостаточного межведомственного взаимодействия по взысканию алиментов между территориальными органами ФССП России и организациями для детей-сирот, органами опеки и попечительства.

В ходе проведенной по обращению Уполномоченного прокуратурой Орджоникидзевского района г. Екатеринбурга проверки установлено, что при изучении личных дел детей, находящихся в ГКУЗ Свердловской области “Специализированный дом ребенка”, выявлены факты неисполнения администрацией обязанностей по защите их прав и законных интересов. В нарушение п. 2 ст. 155.2 СК РФ не приняты меры по взысканию с родителей 12 детей, отказавшихся от них или находящихся в местах лишения свободы, алиментов, а также по взаимодействию со службой судебных приставов по их принудительному взысканию. В связи с выявленными нарушениями прокуратурой в адрес руководителя указанного учреждения внесено представление. В результате 2 сотрудника привлечены к дисциплинарной ответственности, приняты меры к устранению выявленных нарушений.

В целях организации эффективного взаимодействия по взысканию алиментов территориальных органов ФССП России с организациями для детей-сирот, органами опеки и попечительства, и пути преодоления обеспечения имущественных прав детей, оставшихся без попечения родителей, представляется целесообразным проведение в 2019 году круглого стола для выработки согласованной позиции по данному вопросу.

Особого внимания требуют вопросы взыскания алиментов с родителя, проживающего на территории иностранного государства, а также с родителя ребенка, проживающего на территории иностранного государства с другим родителем.

Несмотря на правовое регулирование данного вопроса рядом двусторонних договоров о взаимной помощи по гражданским и семейным делам, Конвенцией о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, статьей 163 СК РФ, на практике процесс взыскания алиментов с супруга-иностранца очень сложный и не всегда достигающий положительного результата. В ряде случаев только конструктивное взаимодействие Уполномоченного с омбудсменами зарубежных государств позволяет добиться результатов.

По обращению уполномоченного по правам человека в Ульяновской области в защиту права Я. и ее двоих несовершеннолетних детей В. и В. на получение алиментов решением мирового судьи судебного участка N 6 Ленинского судебного района г. Ульяновска от 6 июля 2016 г. с М., проживающего в Республике Узбекистан, взысканы алименты на содержание детей. Однако длительное время судебное решение не исполнялось. Уполномоченный в апреле 2018 г. обратилась к уполномоченному Олий Мажлиса Республики Узбекистан по правам человека с просьбой оказать возможное содействие в разрешении данного вопроса, в результате чего должником перечислены Я. алименты в сумме 1773 долл. США и 11456 руб. На сегодняшний день М. алиментных задолженностей не имеет. В связи с трудоустройством М. исполнительный лист отправлен по месту работы для последующего удержания алиментов с его заработной платы.

Уполномоченный в своей деятельности уделяет особое внимание вопросам защиты прав и законных интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа.

В результате посещения служащими Аппарата Уполномоченного ГКУЗ МО “Видновский специализированный дом ребенка для детей с органическим поражением ЦНС с нарушением психики” и СПб ГКУЗ “Специализированный психоневрологический дом ребенка N 13 Адмиралтейского района Санкт-Петербурга” выявлена необходимость продления срока нахождения детей в медицинских организациях государственной и муниципальной систем здравоохранения до 7 лет, поскольку существующая практика направления детей после 4 лет в дома-интернаты, где отсутствуют надлежащее медицинское оборудование и квалифицированные специалисты, может приводить к замедлению темпа развития несовершеннолетних.

Для проработки вопроса о необходимости и возможности продления нахождения детей-сирот с органическим поражением ЦНС и нарушением психики в домах ребенка до достижения ими возраста 7 лет Уполномоченный считает возможным высказать рекомендацию Министерству здравоохранения Российской Федерации и Министерству просвещения Российской Федерации о проведении межведомственного совещания с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, представителями общественных организаций и экспертного сообщества.

5.5. Содействие в защите прав и законных интересов российских граждан, находящихся за пределами Российской Федерации

Свобода передвижения и выбор места проживания и пребывания является одним из неотъемлемых элементов правового статуса российского гражданина. Граждане выезжают за границу на постоянное жительство, на работу, учебу, лечение, отдых, в туристические поездки, в командировки.

Лица, выехавшие за границу и имеющие гражданство Российской Федерации, продолжают оставаться гражданами России и находятся под защитой и патронажем Российской Федерации. Они имеют право на помощь страны, с которой их связывают исторические, этнические, культурные и духовные корни. Уполномоченный в рамках своей компетенции также осуществляет меры по защите прав и свобод российских граждан, обратившихся за помощью.

К Уполномоченному обратились родственники российских граждан И., находящегося в ИВС Следственного управления ГУВД г. Ташкента, и его дочери. Заявители жаловались на угрозы и психологическое давление, применяемые к гражданам России. Также сообщалось, что при ведении следствия российскому гражданину не предоставлялись услуги переводчика. Был направлен запрос в Консульский Департамент МИД России с просьбой оказать им возможное содействие, а также Уполномоченному Олий Мажлиса Республики Узбекистан по правам человека (Омбудсмену) с просьбой о содействии И. в реализации его права пользоваться родным языком. Задержанного посетили сотрудники посольства Российской Федерации в Узбекистане, осуществили проверку условий его содержания, оказали помощь в обеспечении переводчиком. Его также посетили представители Омбудсмена Узбекистана, которые помогли в предоставлении ему адвокатской помощи.

В 2018 году к Уполномоченному поступило 621 обращение от российских граждан, находящихся за рубежом, и соотечественников.

По сравнению с 2017 годом их общее число снизилось на 9% (с 2016 года – на 20%), по странам ближнего зарубежья – на 1,4% (с 2016 года – на 10%), дальнего зарубежья – на 33% (с 2016 года – на 44%).

По числу обращений в пятерку “лидеров” – государств ближнего зарубежья в 2018 году вошли: Украина, Казахстан, Беларусь, Азербайджан, Узбекистан.

От граждан, проживающих в государствах дальнего зарубежья, поступило 118 обращений, из которых в постоянной тройке “лидеров” – ФРГ, США и Израиль. Тенденция объясняется тем, что в этих государствах проживает самая многочисленная русская диаспора.

Наши соотечественники, находящиеся (проживающие) за рубежом, обращаются к Уполномоченному по различным вопросам.

В 2018 году во взаимодействии с МИД России, его консульскими учреждениями, а также во взаимодействии со своими коллегами-омбудсменами Уполномоченному в ряде случаев удалось добиться положительных результатов и оказать содействие 175 гражданам по 130 обращениям, касающимся следующих вопросов: необоснованный арест российских граждан властями иностранных государств; депортация; необходимая медицинская помощь и получение медикаментов на постоянной основе в местах лишения свободы; транспортировка тела погибшего на Родину; получение запрашиваемых документов (результатов расследования причины смерти российского гражданина за рубежом); экстрадиция; снятие запрета на въезд и выезд; розыск родственников и другие.

Одним из наиболее значительных результатов по защите прав граждан России за рубежом в 2018 г. стало возвращение на Родину семерых членов экипажа рыболовецкого судна “Норд” и рыбаков с украинского судна “ЯМК 0041”, задержанных за браконьерство. 25 марта украинские пограничники в нейтральных водах Азовского моря незаконно задержали сейнер “Норд”. Судно было зарегистрировано в России, на борту находился командир и члены экипажа с паспортами граждан Российской Федерации, выданными в Керчи. Членов экипажа обвинили в попытке незаконного пересечения границы, а капитана – еще и в “нарушении порядка въезда на временно оккупированную территорию Украины и выезда из нее с целью причинения вреда государству”. Российским рыбакам для возвращения в домой в Крым власти Украины поставили условие получить украинские паспорта. Они считали это требование неправомерным и отказывались менять гражданство. В связи с этим их более полугода не пропускали через российско-украинскую границу, чтобы вернуться домой.

Решение вопроса о возвращении домой рыбаков стало результатом договоренностей между Уполномоченным и Европейским Институтом Омбудсмена. Успешное завершение этой гуманитарной миссии стало возможным благодаря активной помощи Президента Российской Федерации В.В. Путина, Министра иностранных дел С.В. Лаврова, Главы Республики Крым С.В. Аксенова и руководителей силовых структур России.

30 октября 2018 г. на границе с Украиной в пункте пропуска “Армянск” российские рыбаки смогли пересечь границу и вернуться домой, одновременно вернулись домой и украинские моряки.

Свою эффективность в помощи российским гражданам за рубежом, оказавшимся в трудной ситуации, доказало и взаимодействие с зарубежными коллегами-омбудсменами и другими независимыми национальными институтами правозащитной направленности.

12 марта 2018 г. вооруженные люди в форме и в масках ворвались в дом гражданки Российской Федерации Б. в г. Каире и похитили ее на глазах детей и других родственников. Нападавшие интересовались ее бывшим мужем А., принимавшим участие в военном конфликте в Сирии. Позже в г. Каире были задержаны еще 16 родственников гражданки Б. и ее земляков, в том числе девять несовершеннолетних детей.

Уполномоченным было направлено обращение Президенту Национальной комиссии по правам человека Арабской Республики Египет Мухаммеду Фаеку с просьбой оказать содействие в сложившейся ситуации. В результате, благодаря совместным усилиям, граждане Российской Федерации были освобождены и возвращены на Родину.

Во взаимодействии с коллегами-омбудсменами иностранных государств, в том числе в рамках Евразийского Альянса Омбудсменов (далее – ЕАО), велась работа по 47 обращениям.

К Уполномоченному обратилась гражданка Г. с просьбой о возвращении на Родину ее племянника Я., который на территории Республики Армения попал в дорожно-транспортное происшествие (ДТП) и в крайне тяжелом состоянии был доставлен в реанимационное отделение одной из больниц г. Еревана. В результате взаимодействия Уполномоченного и Защитника прав человека Республики Армения запрет для Я. на выезд из Армении был снят. Таким образом, гражданин Российской Федерации Я. вернулся домой.

Вместе с тем очевидно, что существует большой потенциал для повышения эффективности защиты прав граждан России за рубежом, поскольку, как показывает практика, далеко не во всех случаях удается добиться положительных результатов и отстоять права наших сограждан. К сожалению, в 2018 году продолжилась практика экстрадиции граждан Российской Федерации в США с территорий третьих стран (количество подобных инцидентов за последние 10 лет достигло 40 человек), участились случаи задержания российских граждан по политическим мотивам.

В июле 2018 г. в США была задержана россиянка Мария Бутина, которую обвиняют в работе незарегистрированным иностранным агентом, в связи с чем ей грозит 15 лет лишения свободы. На протяжении всего года Уполномоченный совместно с МИД России последовательно обращалась к международным организациям об освобождении М. Бутиной, а также в тюремные ведомства США для приведения условий ее содержания в соответствие с международными пенитенциарными стандартами. 21 сентября 2018 г. М. Бутину перевели на режим общего содержания. После 35-дневного пребывания в одиночной камере ей разрешены прогулки на свежем воздухе и общение с окружающими. При этом нельзя не отметить, что послабление режима М. Бутиной американские власти предоставили только после того, как россиянка согласилась на сделку с правосудием. В противном случае ее с большой долей вероятности ждала участь В. Бута и К. Ярошенко, которые своей вины не признали и сталкиваются с произволом в американских тюрьмах.

В 2018 году была продолжена работа Уполномоченного по защите законных интересов российского летчика Константина Ярошенко и предпринимателя Виктора Бута, направленная на обеспечение гуманных условий содержания их в исправительных учреждениях США.

К Уполномоченному обратилась жена Виктора Бута, который уже 11 лет отбывает наказание в американской тюрьме строгого режима. У него выявили туберкулез в закрытой форме, начались проблемы с сердцем, а недавно он перенес тяжелый бронхит. Уполномоченный обратилась в Министерство юстиции США с просьбой рассмотреть вопрос о передаче В. Бута России в рамках Конвенции 1983 года о передаче осужденного для дальнейшего отбывания в стране гражданства. В удовлетворении ходатайства было отказано по мотивам “высшей степени тяжести” преступления, не принимая во внимание ни состояние здоровья заключенного, ни отбытый тюремный срок, ни существующую международно-правовую практику в этой области. Уполномоченный намерена и дальше добиваться улучшения условий содержания Виктора Бута и в конечном итоге возвращения его на Родину.

В феврале 2018 г. Уполномоченный направила письмо директору Федерального бюро тюрем Минюста США с просьбой о проверке условий содержания Константина Ярошенко в связи с их ужесточением (запретили покупать продукты, лекарства, осуществлять прогулки), а в мае вновь было направлено обращение в связи с помещением К. Ярошенко в карцер. Были направлены обращения с предложением о передаче К. Ярошенко для отбывания наказания на территории Российской Федерации в соответствии с Конвенцией о передаче осужденных лиц 1983 г. В результате предпринятых усилий К. Ярошенко летом 2018 г. впервые за семь лет получил возможность свидания со своими женой и дочерью. Ожидается ответ от руководства тюремного ведомства США о переводе К. Ярошенко в другое пенитенциарное учреждение в целях улучшения условий его содержания.

Уполномоченный использует все возможные методы для привлечения внимания общественности, в том числе западной, к судьбам российских граждан, отбывающих наказание в виде лишения свободы на территории других государств.

Анализ обращений поступающих к Уполномоченному от граждан России, проживающих или временно находящихся за рубежом, послужил основой интенсификации превентивной гуманитарной деятельности государственного правозащитника – консолидации усилий в рамках Евразийского Альянса Омбудсменов и других международных профессиональных ассоциаций омбудсменов, работы на двусторонней основе с государственными правозащитниками зарубежных стран, а также деятельности в рамках международных межправительственных организаций в качестве независимого национального института защиты прав человека.

В целях урегулирования назревших проблем Уполномоченный обращалась в международные организации по защите прав человека и другие международные правовые институты, в том числе вынося их на повестку переговоров и выступлений на международных площадках (перед Верховным Комиссаром ООН по правам человека, Комиссаром Совета Европы по правам человека, Советом ООН по правам человека и т.д.). В большинстве случаев получена моральная поддержка, однако решить вопрос об оказании человеку помощи, например, в прекращении незаконного уголовного преследования или по другим чувствительным темам на национальном уровне не всегда удавалось.

Беспокойство Уполномоченного вызывает обострение таких системных проблем в прибалтийских странах, как агрессивный национализм и неонацизм, нарушение права на свободу мнения, осуществление профессиональной деятельности.

Положение граждан Российской Федерации, проживающих в Латвии, даже усугубилось, потому что по инициативе комиссии Сейма и Министерства образования и науки Латвии с 2020/21 учебного года возможен переход учебных заведений на обучение исключительно на латышском языке. Несмотря на подписанную более чем 14000 жителями страны петицию за сохранение в школах нацменьшинств ныне действующей системы двуязычного обучения, она не получила поддержку латвийских парламентариев, что создает предпосылки нарушения культурных и языковых прав наших соотечественников и других национальных меньшинств. Подобная политика в странах региона осуществляется вопреки настойчивым рекомендациям международных органов защиты прав человека – ООН и Совета Европы.

21 апреля 2018 г. латвийский суд арестовал возглавляющего Штаб защиты русских школ и руководителя движения “Конгресс неграждан” правозащитника Александра Гапоненко, которого задержали по подозрению в “деятельности, направленной против независимости страны”. Деятельность правозащитника была направлена на сохранение русскоязычных школ и защиту прав русских детей, в частности их права на получение образования на родном языке. Благодаря совместным усилиям Уполномоченного, МИД России и международного сообщества суд Видземского предместья г. Риги изменил меру пресечения активисту, он освобожден из-под ареста.

Участились случаи ущемления прав российских граждан, которые подвергались преследованию на территории Украины за свои политические убеждения. Порой события происходили в нарушение норм и принципов международного права. Так, гражданам Российской Федерации был полностью заблокирован доступ к избирательным участкам в День выборов Президента Российской Федерации 18 марта 2018 года, несмотря на предостережения и соответствующие документы от ОБСЕ о необходимости соблюдения прав граждан России при голосовании, направленные украинским властям.

Не раз подвергались задержаниям российские журналисты в попытке въехать на территорию Украины для осуществления своего профессионального долга.

Неоднократны случаи уголовного преследования на территории Украины лиц, имеющих российское гражданство. Так, большой общественный резонанс вызвало возбуждение уголовного дела в отношении журналиста “РИА Новости” К. Вышинского, имевшего наряду с украинским гражданством гражданство Российской Федерации.

15 мая 2018 г. в г. Киеве сотрудники Службы безопасности Украины провели обыск в редакции информационного агентства “РИА Новости Украина”, в результате чего был задержан корреспондент Кирилл Вышинский за якобы “причастность к деятельности медиаструктур, подконтрольных Российской Федерации”. 17 мая городской суд Херсона арестовал К. Вышинского по подозрению в совершении преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 111 “Государственная измена” УК Украины, в связи с чем ему грозит от 10 до 15 лет лишения свободы.

Судебное заседание по делу К. Вышинского в сентябре 2018 г. было прервано в связи с плохим самочувствием подсудимого. Журналист был госпитализирован из зала суда с подозрением на инфаркт. При этом квалифицированная медицинская помощь ему так и не была оказана. 1 ноября 2018 г. Херсонский городской суд продлил срок ареста К. Вышинского, в связи с чем он до сих пор находится под стражей. После обращения Уполномоченного в международные организации Комиссар Совета Европы по правам человека Д. Миятович, генеральный секретарь Совета Европы Т. Ягланд, представитель по вопросам свободы средств массовой информации ОБСЕ А. Дезир выразили готовность оказывать поддержку Российской Федерации в деятельности, направленной на создание безопасных условий для работы разнообразных и плюралистических средств массовой информации. На момент публикации Доклада К. Вышинский все еще находился под стражей. Уполномоченный держит ситуацию на особом контроле.

В 2018 году деятельность представителей российского правозащитного сообщества на Украине неоднократно подвергалась несоразмерным ограничениям.

23 апреля 2018 г. сотрудниками СБУ на границе с Республикой Крым в контрольно-пропускном пункте “Чонгар” была задержана Елена Одновол, проживавшая на территории указанного субъекта Российской Федерации, руководитель организации “Волонтеры Победы”. 25 апреля городской суд Херсона избрал Е. Одновол меру пресечения – арест для 36-летней женщины, находящейся на 5-м месяце беременности. Благодаря совместным усилиям Уполномоченного и органов государственной власти Российской Федерации 17 августа 2018 г. российский волонтер Е. Одновол, осужденная 16 августа судом Херсона на три года условно, освобождена из СИЗО и находится в г. Херсоне.

К сожалению, далеко не всем российским гражданам, попавшим в беду на Украине, удается помочь. В пенитенциарных учреждениях Украины продолжают находиться несколько десятков граждан России, несправедливо репрессированных за свою гражданскую позицию, которые сегодня остро нуждаются в медицинской помощи и улучшении условий содержания. В этой связи Уполномоченный полагает, что возможность взаимных посещений омбудсменам как российских граждан на территории иностранных государств, так и иностранных граждан на территории России могли бы помочь не только в вопросах их экстрадиции, но и усилить контроль за соблюдением их условий содержания.

Практика показывает, что значительная часть проблем с защитой прав данной категории лиц возникает из-за того, что украинская сторона не признает их гражданами России, поскольку в ряде случаев они имеют два паспорта (России и Украины). Подобные вопросы возникают и с рядом иных государств. В этой связи, по мнению Уполномоченного, необходимо разработать двусторонние рамочные соглашения о регулировании статуса задержанных и осужденных лиц с двумя гражданствами, предусматривающие решение вопроса об их выдаче в страну постоянного проживания, а также о предоставлении консульского доступа при взаимном посещении заключенных на территории России и другого государства. Подписание подобных договоров позволит на более высоком уровне обеспечивать гуманитарную составляющую в сфере защиты прав осужденных и задержанных лиц на территории иностранных государств и будет способствовать развитию результативной правозащитной дипломатии.

5.6. Защита прав иностранных граждан

Россия является государством, имеющим высокую миграционную привлекательность. В 2018 году в страну въехали 16,8 млн иностранных граждан и лиц без гражданства (далее – иностранные граждане), от которых принято 281,3 тыс. заявлений о выдаче разрешений на временное проживание, оформлено (продлено) 130,1 тыс. разрешений на работу, а также выдано 1,7 млн патентов для лиц, прибывших на территорию Российской Федерации в безвизовом порядке, и продлено 169,7 тыс. патентов. От работодателей поступило 1,9 млн уведомлений о заключении трудового или гражданско-правового договора с иностранными гражданами, осуществляющими трудовую деятельность без разрешительных документов.

Масштабные миграционные потоки в 2018 году имели свою особенность, обусловленную проведением чемпионата мира по футболу FIFA. В этот период по специализированной карте болельщика в Российскую Федерацию въехали 650 тыс. иностранных граждан. После завершения чемпионата более 12 тыс. иностранных болельщиков оставались на территории страны до 31 декабря 2018 года.

Учитывая, что Россия занимает третье место по количеству мигрантов в мире, государство проводит последовательную работу по совершенствованию правового регулирования в данной сфере. В 2018 году Указом Президента Российской Федерации утверждена Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы. Она предусматривает разработку и реализацию мер по упрощению получения гражданства Российской Федерации, устранению бюрократических проволочек в решении миграционных вопросов, обеспечению притока в страну трудовых ресурсов из-за рубежа.

В рамках совершенствования государственной миграционной политики важное значение имеет принятие Федерального закона от 27 июня 2018 г. N 163-ФЗ, которым внесены изменения, предусматривающие уточнение понятия места пребывания иностранного гражданина, принимающей стороны и оснований для учета по месту пребывания. Теперь местом пребывания будет считаться жилое помещение, не являющееся местом жительства, или иное помещение, в котором иностранный гражданин или лицо без гражданства фактически проживает (регулярно использует для сна и отдыха), либо организация, по адресу которой иностранный гражданин или лицо без гражданства подлежит постановке на учет по месту пребывания.

Внесенные изменения, по мнению Уполномоченного, позволят расширить права иностранных граждан на трудовую деятельность в Российской Федерации, а также права принимающей стороны и снизить коррупционные риски.

В целях более глубокой проработки проблем соблюдения и защиты прав в сфере миграции Уполномоченный и его Аппарат тесно взаимодействовали с уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации, которые регулярно представляли информацию по итогам посещений центров временного содержания иностранных граждан (далее – ЦВСИГ). Результаты анализа полученной от них информации позволили выработать ряд рекомендаций, направленных на защиту прав лиц, содержащихся в указанных учреждениях.

Продолжилась практика участия представителей Уполномоченного в мероприятиях по вопросам миграции, проводимых палатами Федерального Собрания Российской Федерации, Общественной палатой Российской Федерации, Советом при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, федеральными органами исполнительной власти, международными и российскими правозащитными организациями. Итоговые документы названных мероприятий были использованы для подготовки предложений Уполномоченного по законодательному регулированию выявленных системных проблем в сфере миграции и гражданства.

В 2018 году к Уполномоченному поступило 1631 обращение от иностранных граждан из 48 государств, в 2016 и 2017 годах – 1828 и 1630 соответственно.

Основная часть обращений была направлена гражданами государств, входивших в состав бывшего СССР (94,5%), в том числе гражданами Украины – 25,8%, Таджикистана – 12,3%, Узбекистана – 10,9%, Армении – 4,9%. Среди других государств по количеству обращений лидирует Израиль (21); от граждан Турции поступило 15 обращений, ФРГ – 14, Великобритании, США и Италии – по 7.

Наибольшую долю от общего числа составляют обращения по вопросам приобретения гражданства Российской Федерации (39,9%) и снятия ограничений на въезд на территорию Российской Федерации (23,3%).

Доля обращений по вопросам приобретения гражданства Российской Федерации в 2018 году снизилась по сравнению с 2017 и 2016 годами (на 60% и 41% соответственно). Причинами снижения прежде всего являются развитие законодательства о гражданстве и значительный спад числа въехавших на территорию России в экстренном массовом порядке граждан Украины.

Вопросы снятия ограничений на въезд иностранных граждан в Российскую Федерацию традиционно занимают второе место в общем количестве обращений (в 2017 и 2016 годах – 17,8% и 18,7% соответственно). Иностранные граждане, законно въезжая на территорию России, по незнанию или сознательному игнорированию норм российского законодательства, регулирующего вопросы пребывания на территории страны, зачастую их нарушают, что приводит к применению мер административной ответственности и принятию решений о запрете въезда.

По итогам рассмотрения 36 обращений данной категории оказано содействие в восстановлении прав 83 граждан, в том числе в снятии ограничений на въезд в Российскую Федерацию по трем обращениям.

В ряде случаев иностранные граждане, прибыв на территорию России для постоянного проживания, в определенный законодательством срок не оформляют необходимые документы на получение разрешения на временное проживание и вида на жительство. Пропустив срок подачи, они рискуют утратить национальные документы в связи с истечением срока их действия.

К Уполномоченному обратились родственники гражданки Азербайджана инвалида II группы 87-летней Г. с просьбой об оказании содействия в замене паспорта гражданина Азербайджанской Республики. Г. проживает в Ульяновской области, срок действия национального паспорта истек в октябре 2017 г. В июне 2018 г. она была перевезена родственниками в Посольство Азербайджанской Республики в Москве, где приняли документы для замены паспорта без выезда в Азербайджанскую Республику.

Поскольку длительный переезд в Москву и обратно негативно сказался на состоянии здоровья пожилой женщины-инвалида, ее племянница попросила Уполномоченного оказать содействие в выдаче паспорта гражданина Азербайджанской Республики по месту жительства в Ульяновской области. С просьбой о содействии в решении указанного вопроса Уполномоченный обратилась к Послу Азербайджанской Республики в Российской Федерации Поладу Бюльбюль-оглы. В ходе личной встречи Уполномоченного с Послом была достигнута договоренность о направлении в Ульяновскую область сотрудников консульского отдела Посольства и рабочего аппарата Уполномоченного для участия в церемонии вручения национального паспорта пожилой женщине. 12 сентября паспорт Г. был вручен.

Уполномоченный по правам человека в Саратовской области обратился с просьбой о содействии в ускорении исполнения решений об административном выдворении и депортации четырех граждан Азербайджана и Молдовы, содержащихся в специальном учреждении МУ МВД России “Энгельсское”. Эти решения длительное время не исполнялись из-за отсутствия документов, удостоверяющих личность выдворяемых, а обращения территориального органа МВД России в посольства их государств оставались без ответа. В результате проведенной Уполномоченным работы на основании решения Энгельсского районного суда Саратовской области граждане освобождены из специального учреждения и возвращены на родину.

Анализ обращений, публичных выступлений по проблемам миграции и гражданства позволяет выделить несколько проблем в соблюдении прав мигрантов. Как показывает изучение правоприменительной практики, иностранные граждане нередко сталкиваются с трудностями при получении необходимых государственных услуг в связи с их нахождением на территории Российской Федерации. Эмпирическим путем выявлено, что сложности могут быть устранены благодаря созданию специализированных миграционных центров, ориентированных на комплексное обслуживание иностранных граждан, прибывших в Россию в целях осуществления трудовой деятельности, а также переехавших для постоянного проживания. Работа таких центров способствует сокращению очередей на получение государственных услуг, позволяет обеспечить правильность и полноту заполнения документов при их предварительной подаче в электронном виде, понижает градус конфликтности в данной сфере, ослабляет коррупциогенные факторы.

В этой связи Уполномоченный приветствует расширение практики создания миграционных центров в субъектах Российской Федерации с большим притоком иностранных граждан, а также развитие цифровых технологий для удобства применения их на всей территории страны.

Продолжают оставаться актуальными проблемы, связанные с реализацией исполнительных производств в отношении иностранных граждан, помещенных по решению суда в специальные учреждения МВД Россиидля исполнения решений об административном выдворении, депортации или реадмиссии. В докладах за 2016 и 2017 годы уже содержались предложения Уполномоченного органам государственной власти по разрешению проблем длительного содержания людей в ЦВСИГ. Наконец подвижки наметились: МВД России разработаны проекты федеральных законов, направленных на сокращение сроков содержания нарушителей российских законов в ЦВСИГ, а также освобождение оттуда лиц без гражданства, в отношении которых не представляется возможным исполнить административные производства из-за отсутствия принимающего государства.

По информации МВД России, в настоящее время продолжается доработка законопроекта “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части урегулирования правового статуса лиц без гражданства”, которым предусмотрена выдача временного документа, удостоверяющего личность лица без гражданства (далее – апатрид) на территории Российской Федерации. Необходимость разработки мер по документированию апатридов, имеющих неснятую или непогашенную судимость, была обозначена в Докладе о деятельности Уполномоченного за 2017 год.

В связи с проблемами установления личности иностранных граждан и апатридов, находящихся в местах принудительного содержания, положительной оценки заслуживает принятие МВД России и Минюстом России межведомственного нормативного правового акта – регламента взаимодействия, согласно которому администрация учреждения ФСИН России, исполняющего наказание, в течение месяца с момента поступления иностранного гражданина в это учреждение направляет в территориальный орган МВД России запрос о наличии либо отсутствии у указанного лица гражданства Российской Федерации и о предоставлении имеющихся в информационных ресурсах МВД России сведений об иностранном гражданине.

Следует отметить, что в настоящее время условия содержания иностранных граждан в специальных учреждениях разнятся в зависимости от их расчетной вместимости, а также характеристики зданий и построек, в которых они расположены. Зачастую обеспечить раздельное содержание в этих зданиях и постройках лиц, направленных в специальные учреждения в связи с совершением административных правонарушений, и лиц, отбывших наказания за уголовные преступления, невозможно. Вместе с тем, как показывают анализ поступающих обращений и результаты изучения ситуации при посещении специальных учреждений, лица, поступившие туда после отбытия наказания за уголовные преступления, оказывают существенное влияние на обстановку в среде содержащихся иностранных граждан. В целях минимизации указанного негативного влияния представляется целесообразным рассмотреть возможность совершенствования нормативно-правового регулирования режима специальных учреждений.

Проектируемые меры правового регулирования должны разрешить ситуацию длительного содержания в ЦВСИГ лиц, личность и гражданская принадлежность которых не установлены документально, до принятия решений о нежелательности пребывания и о депортации.

Во исполнение поручений Президента Российской Федерации по итогам прямой линии от 7 июня 2018 года МВД России разработан законопроект “О внесении изменений в Федеральный закон “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации”” в части упрощения порядка предоставления отдельным категориям иностранных граждан разрешений на временное проживание и видов на жительство. Законопроектом предлагается выдавать вид на жительство без условия о временном проживании в Российской Федерации иностранному гражданину, родившемуся на территории РСФСР и состоявшему в прошлом в гражданстве СССР, иностранному гражданину, имеющему родителей, усыновителя, опекуна, попечителя, сына или дочь, состоящих в гражданстве Российской Федерации и постоянно проживающих на ее территории. Предусматривается исключение условия о трехлетнем сроке действия вида на жительство для носителей русского языка и о его аннулировании в случае неподачи в течение двух лет заявления о приеме в российское гражданство. Кроме того, предлагается ввести бессрочное действие вида на жительство, за исключением отдельных случаев, установленных законодательством.

Проекты соответствующих федеральных законов в настоящее время проходят согласование с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

Уполномоченный поддерживает изменения в законодательство о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации и будет осуществлять постоянный контроль за их прохождением.

Поскольку многие проблемы в сфере миграции еще не нашли своего решения, совершенствование миграционной политики должно быть продолжено. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы предусматривает меры по оптимизации процедур в этой сфере, повышению прозрачности законодательства, регламентирующего правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства.

Выполнение предусмотренных Концепцией задач, таких как создание условий для адаптации к правовым, социально-экономическим, культурным и иным условиям жизни в Российской Федерации, развитие механизмов и средств профилактики, предупреждения, выявления и пресечения нарушений миграционного законодательства и коррупционных факторов в сфере миграции, оказание в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и законодательством Российской Федерации помощи иностранным гражданам и лицам без гражданства, ищущим защиты на территории нашей страны, позволит повысить уровень соблюдения и защиты их прав, а также миграционную привлекательность Российской Федерации.

5.7. Защита прав лиц, ищущих убежище на территории Российской Федерации

Россия имеет уникальный опыт оказания помощи в работе с беженцами.С 2014 года возросла вынужденная миграция украинских граждан в Россию. За период с 1 апреля 2014 года на территорию России въехало 1,1 млн лиц, ранее проживавших на юго-востоке Украины. В августе 2014 года органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации было развернуто 1002 пункта временного размещения, в которых было размещено более 55 тыс. граждан Украины. В 2014-2015 годы для определения своего правового статуса в компетентные органы обратилось почти 1,4 млн граждан Украины, в том числе: с ходатайством о признании беженцем или заявлением о предоставлении временного убежища – 420 тыс. человек; за оформлением разрешения на временное проживание – 261 тыс. человек; за оформлением патента и разрешения на работу – 671 тыс. человек.

По данным МВД России, в 2018 году в территориальные органы с ходатайствами о признании беженцем и заявлениями о предоставлении временного убежища обратились 7,9 тыс. человек. Из них предоставлено временное убежище 6 тыс. иностранных граждан, признаны беженцами 30 иностранных граждан. Всего же по состоянию на 1 января 2019 года на учете в территориальных органах МВД России состояло 76,8 тыс. лиц, получивших временное убежище, и 572 беженца. Это меньше, чем в предыдущие годы. В 2016 году было 228,3 тыс. лиц, получивших временное убежище, и 598 человек, признанных беженцами; в 2017 году – 125,4 тыс. лиц, получивших временное убежище, и 592 человека, признанных беженцами. Снижение количества лиц, которым предоставлено убежище на территории Российской Федерации в 2018 году, обусловлено снижением объемов вынужденной миграции иностранных граждан на территорию Российской Федерации, а также принятием Российской Федерацией беспрецедентных мер по урегулированию правового положения граждан Украины, пожелавших стать полноправными гражданами России.

Из лиц, которым предоставлено убежище, более половины составляют выходцы из Афганистана, а из 76,8 тыс. лиц, получивших временное убежище, подавляющее большинство – граждане Украины (97,6%). Количество лиц, признанных беженцами и состоящих на учете в городе Москве, составило 73,8%, Московской области – 9,1%, Республике Северная Осетия – Алания – 4,2%, городе Санкт-Петербурге и Ленинградской области – 2,8%. Лица, получившие временное убежище, состоят на учете в города Санкт-Петербурге и Ленинградской области – 14,3%, Краснодарском крае – 9,9%, Воронежской области – 9%, Самарской области и Ставропольском крае – 7,3% и 5,6% соответственно.

Новеллы законодательства 2018 года расширяют правовые возможности приобретения гражданства России для беженцев. Теперь при оформлении вида на жительство в Российской Федерации не требуется предварительное получение разрешения на временное проживание иностранным гражданам, прибывшим в Российскую Федерацию в экстренном массовом порядке, признанным беженцами на территории Российской Федерации или получившим временное убежище на территории Российской Федерации и ставшим участниками Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, а также членам их семей, переселившимся совместно с ними в Российскую Федерацию. Сняты ограничения для предоставления политического убежища для лиц, прибывших в Российскую Федерацию из государств, с которыми Российская Федерация имеет соглашения о безвизовом пересечении государственной границы. Новая Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы в качестве одной из основных задач миграционной политики определила оказание помощи иностранным гражданам, ищущим защиту на территории Российской Федерации.

Несмотря на значительные меры законодательного и правоприменительного характера, принимаемые государством в последние годы для защиты прав лиц, вынужденных покинуть родину и искать защиту на территории России, проблемы в указанной сфере по-прежнему остаются.

В 2018 году к Уполномоченному по вопросам предоставления убежища на территории Российской Федерации поступило 43 обращения, в том числе из пенитенциарных учреждений Российской Федерации – 15 обращений, из центров временного содержания иностранных граждан МВД России – 2 обращения. Наибольшая доля ходатайств поступила от граждан Украины (20). Еще 23 обращения поступило от граждан Белоруссии, Узбекистана, Казахстана, Марокко (Западная Сахара), КНДР, Сирии, Молдовы и других стран.

Наибольшая доля указанных обращений по вопросу предоставления убежища на территории Российской Федерации поступила по вопросам, связанным с предоставлением временного убежища (41,8%), в частности, граждане и правозащитные организации обращались к Уполномоченному за содействием в получении данного правового статуса либо жаловались на отказ государственных органов в его предоставлении.

Комитет “Гражданское содействие” обратился к Уполномоченному в защиту прав ряда жителей Луганской Народной Республики и Донецкой Народной Республики, содержащихся в Центре временного содержания иностранных граждан ГУ МВД России по Московской области (далее – ЦВСИГ) на основании решений судов об их административном выдворении в связи с нарушениями миграционного законодательства. В обращении, в частности, сообщалось, что граждане К. и П. обратились в Управление по вопросам миграции ГУ МВД России по Московской области с заявлениями о предоставлении временного убежища. По обращению Уполномоченного прокуратура Московской области сообщила, что постановлением Московского областного суда от 2 июля 2018 г. удовлетворен протест прокуратуры области на постановление судьи Раменского городского суда Московской области, постановление по делу об административном нарушении в отношении К. отменено. Постановлением Московского областного суда от 26 июля 2018 г. удовлетворен протест прокуратуры области на постановление судьи Луховицкого районного суда Московской области от 15 января 2018 г., постановление по делу об административном нарушении в отношении П. изменено, исключено наказание в виде выдворения за пределы Российской Федерации. К. и П. освобождены из ЦВСИГ.

Каждая четвертая из поступивших жалоб (25,5%) содержала просьбу оказать содействие в предоставлении политического убежища. Уполномоченный с удовлетворением отмечает, что в 2018 году сняты ограничения на предоставление политического убежища отдельным категориям иностранцев, включая лиц, прибывших из стран с развитыми демократическими институтами в области защиты прав человека; имеющих гражданство третьей страны, где они не преследуются; в отношении которых осуществляется уголовное преследование на территории Российской Федерации. Представляется, что принятые изменения позволят более активно использовать данный институт, что, в свою очередь, положительно скажется на уровне защищенности прав граждан, имеющих основания для получения убежища.

В адрес Уполномоченного в 2018 г. неоднократно обращалась руководитель Союза политэмигрантов Украины, отмечая, в частности, важность расширения института политического убежища в том числе для тех граждан Украины, которые бежали от войны на Донбассе в Россию и порой сталкиваются со значительными сложностями в легализации на территории России. По ее мнению, снятие ограничений для применения института политического убежища – это “новая возможность, дающая им хоть какой-то шанс для определения собственного статуса пребывания в России. Шанс прекратить жить фактически на положении нелегалов, находясь под постоянной угрозой депортации или, как минимум, общения с представителями правоохранительных органов”. Уполномоченный в 2019 г. планирует осуществлять мониторинг реализации данного важнейшего правового инструмента.

Каждое пятое обращение в связи с предоставлением убежища (18,6%) касалось признания статуса беженца. В частности, поступали жалобы на отказ в предоставлении данного статуса либо просьбы о содействии в его получении. Кроме того, лица, признанные беженцами и проживающие на территории Российской Федерации, обращались к Уполномоченному по отдельным вопросам реализации социальных прав, включая право на образование.

К Уполномоченному обратилась гражданка Украины В., признанная беженцем и постоянно проживающая в г. Москве, в защиту права на дошкольное образование своей дочери-инвалида 2013 г.р., которой отказывали в зачислении в детский сад. В результате обращения Уполномоченного в Департамент образования г. Москвы девочка зачислена в дошкольное отделение выбранной образовательной организации г. Москвы.

По всем обращениям по вопросу предоставления убежища на территории Российской Федерации заявителям даны необходимые разъяснения, 18 обращений рассматривалось с участием различных государственных органов, в том числе с территориальными органами МВД России – 16, органами прокуратуры – 2. В результате четверым гражданам предоставлено временное убежище.

Практика рассмотрения обращений данной тематики свидетельствует, что одной из трудностей в этой области является получение доступа к процедуре предоставления убежища лицам, находящимся в местах лишения либо ограничения свободы (учреждения ФСИН России и специальные учреждения МВД России). Уполномоченный во взаимодействии с МВД России и прокуратурой помогает гражданам с решением их проблем.

Так, гражданин Украины Г., уроженец Луганской области, с 2014 г. незаконно находящийся на территории Российской Федерации, обратился с просьбой о предоставлении убежища только в 2017 г. Ему было отказано в предоставлении временного убежища в связи с отсутствием оснований, предусмотренных Федеральным законом “О беженцах”. В период обжалования этого решения в административном порядке в ГУВМ МВД России Г. был арестован на основании запроса Генеральной прокуратуры Украины. В то же время решением Московского городского суда от 28 июня 2018 г. отменено решение о выдаче (экстрадиции) гражданина Г. на Украину. Учитывая эти обстоятельства, Уполномоченный обратилась в ГУВМ МВД России с просьбой о повторном рассмотрении вопроса о предоставлении Г. временного убежища с учетом новых обстоятельств. В сентябре 2018 г. Г. освобожден из-под стражи, ему предоставлено временное убежище на территории Российской Федерации.

Закон “О беженцах” не содержит оснований для отказа в приеме ходатайств о признании беженцем и заявлений о предоставлении временного убежища у лиц, находящихся в местах лишения свободы.

Предусмотрена возможность отказа в рассмотрении ходатайств о признании беженцем по существу лицу, в отношении которого возбуждено уголовное дело на территории России, но уже после приема у него ходатайства и его предварительного рассмотрения. В отношении приема заявлений о предоставлении временного убежища такого ограничения нет. Точно так же нет запрета на прием ходатайств о признании беженцем и заявлений о предоставлении временного убежища от лиц, привлеченных к ответственности за административные правонарушения и содержащихся в ЦВСИГ.

К Уполномоченному обратился председатель комитета “Гражданское содействие” в защиту прав гражданина Украины А., который был признан виновным в нарушении иностранным гражданином режима пребывания в Российской Федерации (ч. 1.1 ст. 18.8 КоАП РФ) и ему назначено наказание в виде административного штрафа с административным выдворением за пределы Российской Федерации. Ранее А. обращался в ОУФМС России по Краснодарскому краю и ГУ МВД России по г. Москве по вопросу предоставления политического убежища, которое по различным причинам ему предоставлено не было. Принимая во внимание, что А. участвовал в боевых действиях на территории Донецкой Народной Республики и выдворение на основании указанного судебного решения представляет непосредственную опасность для его жизни и свободы, Уполномоченный обратилась в адрес начальника ГУ по вопросам миграции МВД России с просьбой предоставить временное убежище заявителю. В результате принятых мер решение ГУ МВД России по Ростовской области отменено, по итогам повторного рассмотрения заявления А. о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации решением ГУ МВД России по Ростовской области А. предоставлено временное убежище на территории Российской Федерации сроком на один год.

Однако на данный момент отсутствует механизм прекращения исполнения постановлений о выдворении в связи подачей заявлений об убежище. Хотя закон “О беженцах” дает гарантию невысылки с момента обращения за убежищем, прием заявления об убежище сам по себе не ведет к прекращению исполнительного производства по выдворению заявителя. В этой связи Уполномоченный полагает целесообразным разработать законодательный механизм, ограничивающий возможности для высылки лиц, которые желают получить статус беженца либо обратились за политическим убежищем.

Анализ поступивших обращений также показывает, что иностранные граждане зачастую не осведомлены об основаниях и сроках обращения по вопросу предоставления убежища в соответствующие уполномоченные органы. Между тем для лиц, пропустивших сроки обращения с ходатайством о предоставлении убежища и в подавляющем большинстве незаконно находящихся на территории России, вопросы убежища и депортации взаимосвязаны: не отменив постановление о депортации, принятое на основе решения Минюста России о нежелательности пребывания, человек не может воспользоваться правом на убежище. Соответственно, необходимо более активно вести просветительскую работу среди иностранных граждан, которые претендуют на получение статуса беженца, для исключения случаев депортации указанной категории граждан.

Конечно, важно не только предоставить гражданам возможность приобрести статус беженца либо временное убежище, но и обеспечить указанную категорию лиц полным пакетом социальных гарантий, в том числе возможностью реализовать права в области образования. К сожалению, иногда только вмешательство Уполномоченного позволяет добиться реализации социальных прав беженцев.

Крайне злободневен вопрос о принятии нового федерального законодательства, регулирующего порядок предоставления убежища на территории Российской Федерации, которое бы учитывало новые социально-экономические, политические, правовые и международные реалии, позволило распутать клубок накопившихся проблем в этой области. Соответствующие ориентиры в данном направлении Правительством Российской Федерации намечены.

23 мая 2018 года состоялось заседание консультационно-правозащитной группы Экспертного совета при Уполномоченном, в котором приняли участие представители правозащитного сообщества, руководители и специалисты подразделений ГУВМ МВД России, а также сотрудники Представительства Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев в Российской Федерации. В ходе обсуждения был подчеркнут приоритет института предоставления убежища Российской Федерацией как в силу национального законодательства, так и исходя из международных обязательств. Участники высказались за совершенствование правового регулирования этого института, за принятие федерального закона “О предоставлении убежища на территории Российской Федерации”, а также за обеспечение законности и справедливости при решении конкретных вопросов убежища. В соответствии с Планом мероприятий по реализации в 2019-2021 годах Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2021 годы проекты нормативных правовых актов, направленных на совершенствование механизмов оказания помощи иностранным гражданам, ищущим защиту на территории Российской Федерации, должны быть представлены в срок до I квартала 2020 года (пункт 42 Плана). Уполномоченный будет осуществлять мониторинг подготовки этих документов..

Источник