«Российский опыт проведения миграционных амнистий для трудовых мигрантов»

Текст доклада, с которым 09.12.2020 года выступила Наталия Ивановна Власова на Международной научно – практической конференции «ИММИГРАЦИОННАЯ АМНИСТИЯ КАК МЕХАНИЗМ РЕШЕНИЯ  ДЕМОГРАФИЧЕСКИХ ПРОБЛЕМ РОССИИ»

авторы: Власова Н.И.,Поставнин В.А., эксперты по трудовой миграции                                                   

«Российский опыт проведения миграционных амнистий для трудовых мигрантов»

  Для России, занимающей IY место в мире по объемам миграции, как и для  многих стран, активно принимающих мигрантов, актуальной является проблема нелегальной миграции.

В отличии от большинства таких стран, нелегальную миграцию в России формируют не мигранты, незаконно въехавшие в страну, а мигранты, которые в силу забюрократизированности миграционных процедур, сложностей с постановкой на миграционный учет и проблем легального трудоустройства не смогли урегулировать свой правовой статус.

Кроме того, их численность пополняется мигрантами, получившими запрет на въезд в Российскую Федерацию в связи с нарушением миграционного законодательства и не желающих покидать нашу страну.

Подавляющую часть нелегальных мигрантов составляют трудовые мигранты из бывших союзных республик, на которых распространяется безвизовый порядок въезда.

Помимо этой категории мигрантов довольно значительна численность наших соотечественников, вернувшихся в Россию, но не сумевших получить гражданство, прежде всего из-за забюрократизированности этой процедуры и развития коррупции.

На сегодняшний день не представляется возможным оценить численность в России нелегальных трудовых мигрантов в связи с отсутствием адекватной статистической базы, а также выездом части мигрантов к себе на родину в период пандемии.

По последним данным МВД России в конце 2018 года их насчитывалось около 2 млн. человек. Но, по-видимому, их значительно больше, т.к. многие из них бояться выйти из тени, чтобы не получить запрет на дальнейший въезд в Россию.

Таким образом, в настоящее время на территории страны находятся и работают нелегально несколько миллионов трудящихся-мигрантов, статус которых не урегулирован. Многие из них уже прожили в России по нескольку лет, имеют постоянную или временную работу в неформальном секторе экономики и вносят существенный вклад в развитие экономики страны. В подобных ситуациях многие принимающие страны (США, Италия, Испания, Франция и др.) проводят легализацию мигрантов (так называемое урегулирование их правового статуса) как альтернативный способ противодействия нелегальной миграции.

В России же в этих целях использовались лишь силовые методы (административные запреты, штрафы, ужесточение порядка постановки на миграционный учет, выдворение с последующим запретом на въезд и др.), которые не только не оказывают существенного влияния на уменьшение численности трудовых мигрантов, занятых в неформальном секторе, но и способствуют уходу в тень все большего числа мигрантов. Введение тех же патентов, на которые возлагались большие надежды как на регулятора объемов привлечения иностранных работников в те или иные регионы, не оправдало себя ужесточения требований к их получению и из-за ежегодно возрастающей их стоимости и . В результате лишь около половины трудовых мигрантов их оформляет. Остальные уходят в тень.

С помощью только силовых мер невозможно эффективно распорядиться тем демографическим и экономическим потенциалом, который представляют собой мигранты. В этих условиях одной из мер оздоровления социально-экономической и политической ситуации в стране может стать урегулирование правового статуса как трудовых мигрантов, занятых в неформальном секторе экономики, так и соотечественников. При этом в отношении трудовых мигрантов оно должно распространяться и на работодателей, использующих их труд.

Хотя в России масштабная миграционная амнистия не проводилась, но работа по ее подготовке началась более 15 лет тому назад.

Однако претворению в жизнь миграционной амнистии в России фатально не везло несмотря на то, что значительный потенциал иностранной рабочей силы в лице нелегальных трудовых мигрантов используется весьма неэффективно, создает почву для их эксплуатации, несоблюдению условий труда и непоступления в бюджет отчислений от их заработка, что составляет довольно значительные средства.

Впервые вопрос о необходимости проведения миграционной амнистии в России был поднят Л.И.Графовой на Всероссийском Чрезвычайном Съезде в защиту мигрантов, инициатором которого был Форума переселенческих организаций. Этот съезд состоялся в июне 2002 года. Однако ФМС России не поддержала это предложение.

В 2004 году вопрос о проведении в России миграционной амнистии был поддержан Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации В.П.Лукиным.

По инициативе Л.И.Графовой при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации была создана Экспертная рабочая группа по подготовке предложений по проведению такой акции.

Принимая во внимание, что помимо нелегальных трудовых мигрантов недокументированными и бесправными являются тысячи наших соотечественников, которые в течение многих лет не могут получить российское гражданство, на заседании Рабочей группы было принято решение создать 2 подгруппы – по проведению миграционной амнистии трудовых мигрантов и по соотечественникам.

Проект реализовался при поддержке посольства Швейцарии в России.

В мае 2005 года на заседании Российской трехсторонней комиссии по урегулированию социально-трудовых отношений Уполномоченный по правам человека В. П. Лукин выступил с докладом о проекте вышеупомянутой Концепции, разработанной экспертами. Председательствовал на том заседании вице-премьер А. Жуков, выступали многие министры, представители объединений работодателей и профсоюзов. Решением РТК были одобрены подходы к проведению миграционной амнистии и предложено доработать проект с учетом предложений федеральных органов исполнительной власти, объединений работодателей и профсоюзов.

Однако миграционная амнистия так и не состоялась, поскольку чуть позже в 2005 году было принято решение о внесении в 115-ФЗ поправок, направленных на его либерализацию.  И все силы были брошены на его подготовку. Закон вступил в силу с 1 января 2007 года и благодаря этим поправкам, а также установлению большой квоты на иностранную рабочую силу в 2007 году более 2,2 млн человек получили разрешение на работу.

На основе Концепции по проведению миграционной амнистии, в сентябре-декабре 2005 ФМС России под руководством В.А.Поставнина (в то время начальника Управления внешней трудовой миграции) провела эксперимент по легализации незаконных трудовых мигрантов – «мини-амнистию»,  в которой участвовали 400 предприятий из 10 регионов РФ. В ходе ее проведения были легализованы 7,4 тысяч мигрантов.
К работодателям, которые незаконно привлекали иностранных работников, приезжали сотрудники миграционной службы, налоговой инспекции, Роструда, медики и на месте предлагали оформить все необходимые для легальной работы документы. К проведению таких мини-амнистий привлекались диаспоры и работники зарубежных представительств.

Мини-амнистии показали большую заинтересованность трудовых мигрантов в легализации своего положения. Работодатели также охотно заявляли об использовании ими недокументированных мигрантов.

В декабре 2005 года на пресс-конференции, посвященной международному дню мигранта, были рассмотрены основные положения Концепции проведения легализации незаконных трудовых мигрантов из государств СНГ с безвизовым порядком въезда в Росси, разработанной экспертной рабочей группой.

Этот вопрос рассматривался и на круглом столе в апреле 2006 года, проведенным МОМ, на котором присутствовали представители государств, проводивших миграционные амнистии.

В конце 2007 года ФМС России подготовило Методические рекомендации по применению нового миграционного законодательства в сфере внешней трудовой миграции в отношении трудовых мигрантов, прибывших из государств с безвизовым порядком въезда в Российскую Федерацию, которые были согласованы с Минюстом России и Генпрокуратурой. Но после ухода из ФМС России В. А. Поставнина работа по продвижению этих методических рекомендаций была остановлена несмотря на то, что в них был прописан четкий порядок действий работников миграционной службы, нелегальных трудовых мигрантов и работодателей, у которых они работали или намеривались работать.

В 2014 году отталкиваясь от вышеупомянутой Концепции проведения миграционной амнистии трудовых мигрантов бизнес-омбудсмен Борис Титов выступил с предложением о проведении такой акции, которое было сформулировано в его докладе президенту Владимиру Путину, представленном в апреле 2014 года. Его суть сводилась к приостановке действия норм об административной ответственности за нелегальное нахождение иностранных граждан в России, если те подали заявление о легализации, документально подтвердив, что платят налоги.

ФМС России поддержала предложение Бориса Титова, но никаких шагов по подготовке к его претворению в жизнь сделано не было. В 2014 году начался поток беженцев с Украины и все силы миграционной службы были брошены на работу с ними.

Учитывая изменения миграционной ситуации в России, выражающиеся в возрастающем притоке трудовых мигрантов, увеличении численности нелегальных трудовых мигрантов, а также дальнейшие изменения в миграционном законодательстве Фонд «Миграция XXI век» в 2014 году в рамках проекта МИРПАЛ, в который входили эксперты в сфере миграции и денежных переводов государств СНГ- основных поставщиков рабочей силы на российский рынок труда, реализуемого Всемирным банком, подготовил доклад  «О Концепция урегулирования правового статуса некоторых категорий трудовых мигрантов», который был обсужден на on-line конференции во Всемирном банке с участием представителей государств-участников проекта МИРПАЛ. В целом участники конференции его одобрили и внести ряд замечаний.

Однако вновь данный доклад остался без внимания со стороны миграционной службы.

Вместе с тем, начиная с 2017 миграционная служба, периодически проводила мини-миграционные амнистии на основе договоренностей руководства нашей страны с руководством стран СНГ.

Такие амнистии были проведены в отношении мигрантов из Республик Молдова, Киргизия и Таджикистана, которые подлежали выдворению с последующим запретом въезда в нашу страну или могли получить запрет на дальнейший въезд в связи с нарушением срока пребывания.

Вместе с тем проведение таких мини-амнистий не было достаточно эффективным, поскольку неудовлетворительно проводилась информационная кампания и многие трудовые мигранты узнавали об их проведении, когда они уже заканчивались и не успевали принять в них участие поскольку продолжительность их проведения не превышала 1 месяца. Кроме того, не все работники миграционной службы были в курсе проведения таких мероприятий и зачастую отказывали мигрантов в приеме от них соответствующих заявлений.

Несмотря на это, правом легализации смогли воспользоваться порядка 100 тыс. граждан Киргизии из 200 тыс. чел., находящихся в так называемой “группе риска” из-за нарушений миграционного законодательства РФ и 121 тыс. трудовых мигрантов из Таджикистана, из которых 102 тыс. человек были исключены из списка депортированных и заново обрели возможность въезда в РФ. Кроме того, более 19 тыс. находящихся на российской территории граждан Таджикистана, получили возможность легализоваться

Мигранты, которые могли принять участие в легализации делились на 3 группы:

  • те, кто въехал в Россию, не оформлял свое правовое положение и не попал в поле зрения миграционной службы. При обращении в миграционную службу им предоставлялась возможность легализовать свое пребывание в России в течение 90 дней;
  • те, кому въезд закрыт за совершение двух административных правонарушений;
  • те, кому въезд закрыт за нарушение режима пребывания.

Последним двум группам при обращении в миграционную службу открывали въезд.

В ходе мини-амнистии трудовым мигрантам из Таджикистана ставили штамп в миграционную карту о продлении срока временного пребывания на 90 дней (даже если миграционная карта была от 2013 года).

При утрате миграционной карты выдавался её дубликат при необходимости с продлением срока временного пребывания в РФ.
В отличие от граждан Киргизии и Таджикистана, принимающих участие в легализации, гражданам Молдовы необходимо было выехать  из России в период с 1 января по 25 февраля 2019 года без привлечения их к административной ответственности за нарушения срока пребывания и принятия в отношении них решений о не разрешении въезда в РФ.. При этом запрет на въезд в их отношении не принимался. Им не нужно было обращаться в миграционную службу, поскольку амнистия в их отношении проводилась на основании данных о выезде. В отношении граждан Молдовы, которые в указанный период выехали в Республику Молдова, начиная с 25 февраля 2019 года проводилась работа по пересмотру в сторону отмены или смягчения уже принятых в отношении них решений о не разрешении въезда в Российскую Федерацию.

Однако данной возможностью воспользовалось лишь несколько десятков тысяч человек из 500 тыс. граждан Молдовы, работающих в России.

 

Таким образом, в течении последних 15 лет в России была проведена огромная работа по подготовке к проведению полномасштабной миграционной амнистии, наработан определенный практический опыт проведения мини-амнистий трудовых мигрантов в России.  Имеются и теоретические наработки, в частности Методические рекомендации 2007 года по применению нового миграционного законодательства в сфере внешней трудовой миграции в отношении трудовых мигрантов, прибывших из государств с безвизовым порядком въезда в Российскую Федерацию, которые предусматривали механизм легализации нелегальных трудовых мигрантов.   Поэтому изобретать ничего не нужно, в них необходимо внести лишь незначительные правки. И поднимать в очередной раз вопрос о том проводить миграционную амнистию или нет считаю излишним.

Непроведение миграционной амнистии в условиях превалирования силовых методов борьбы с незаконной миграции формирует у нелегальных трудовых мигрантов понимание, что работать нелегально в России в порядке вещей.  Это практически означает институализацию   нелегальной миграции.

Для легализации мигрантов необходимо лишь:

  • четко определить категории мигрантов, в отношении которых будет проводиться легализация;
  • чтобы не парализовать работы миграционных подразделений привлекать к этой акции ФГУПы с обязательным участием в их работе по документированию мигрантов НКО, имеющие большой опыт работы с мигрантами, диаспоры и представительства государств СНГ в России;
  • провести обучение работников миграционных служб, ФГУПов и НКО;
  • обновить с учетом изменений в миграционном законодательстве Методические рекомендации по применению нового миграционного законодательства в сфере внешней трудовой миграции в отношении трудовых мигрантов, прибывших из государств с безвизовым порядком въезда в Российскую Федерацию, которые предусматривали механизм легализации нелегальных трудовых мигрантов из государств с безвизовым порядком въезда в Российскую Федерацию;
  • широко информировать представительства государств СНГ-являющихся основными поставщиками иностранных работников на российский рынок труда, освещать эту информацию в средствах массовой информации, через социальные сети (ВКонтакте, Фейсбук и др.).

Развитие цифровизации в миграционной сфере позволит улучшить статистику миграции, исключить коррупцию в этой сфере, повысить информированность мигрантов и работодателей о спросе и предложении рабочей силы на российском рынке труда.  А введение реестров трудовых мигрантов и работодателей, намеревающихся привлечь и привлекающих трудовых мигрантов, позволит контролировать легальность их работы.

В условиях пандемии в России, по-существу, вынужденно проводится миграционная амнистия. В соответствии с Указами Президента Российской Федерации от 18.04.20 № 274, от 15.06.2020 № 392 и от 23.09.20 №580 мигранты имеют возможность оформить патент, независимо от цели въезда, не выезжать за пределы России в случае принятие в отношении их решения об административном выдворении за пределы Российской Федерации в форме контролируемого самостоятельного выезда из Российской Федерации, а также о не разрешении въезда в Российскую Федерацию.

По окончании пандемии в целях сохранения численности трудовых мигрантов было бы целесообразно продлить по их желанию срок их пребывания, разрешить не выезжать из России мигрантам, имеющим незначительные административные нарушения и снять им запрет на въезд.

В этом случае такие мигранты должны будут обратиться в миграционную службу или ФГУП с соответствующим заявлением.

Это будет содействовать увеличению численности российского населения.

Для недопущения в дальнейшем роста численности нелегальных мигрантов и ее сокращения необходимо отработать механизмы управления миграционными потоками, исключающие их стихийность, устранение бюрократических барьеров при постановке мигрантов на миграционный учет, исключение  из административных наказаний, незначительных наказаний мигрантов, приводящих к выдворению мигрантов и запрету дальнейшего их въезда в Россию, повышение ответственности работодателей за легальное привлечение трудовых мигрантов, тесное взаимодействие с государственными и негосударственными структурами государств СНГ -поставщиков рабочей силы на российский рынок труда в части предвыездной подготовки мигрантов к работе в России.

Что касается соотечественников, въехавших в Россию до 1 января 2020 года и не получивших российского гражданства из-за бюрократических препон, оформить им необходимые документы до 1 июля 2020 года.

Поделиться в соц. сетях:
Share

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *

пятнадцать − 14 =