Мемориальная теория независимого гражданского контроля в России

16-18

автор – Игорь Аверкиев

Содержание:

  • Что такое гражданский контроль
  • Зачем гражданам гражданский контроль
  • Нечаянная власть над властью
  • Практические особенности гражданского контроля
  • Как работает и каким бывает гражданский контроль
      • Методы и основные инструменты гражданского контроля
      • Разнообразие гражданского контроля
      • Рекрутинг общественных наблюдателей
      • Примерный алгоритм гражданского контроля
      • Гражданский контроль и общественный контроль
  • “Продукты”, результаты и эффекты гражданского контроля
  • Гражданский контроль и близкие виды проверок и исследований
  • Мониторинг
  • Экспертиза
  • Расследование
  • Этика гражданского контроля
  • Что нужно знать о существовании гражданского контроля в России и в Перми
  • Гражданский контроль – это сугубо российское явление
  • Краткая история и особенности пермского гражданского контроля
  • Правовой статус гражданского контроля в России и в Пермском крае
  • Новая миссия

******************************************************************************************

Люди контролируют власть,

 чтобы понять, соблюдает она

свои обязательства перед ними

 или не соблюдает

Что такое гражданский контроль

(версия Пермской гражданской палаты)

Первый вариант

Контроль – это проверка.

Когда мы контролируем, мы проверяем исполнение каких-то решений или соблюдение каких-то обязательств.

Когда мы контролируем, мы просто приходим и наблюдаем за исполнением или соблюдением чего-либо. Контроль – это проверка через наблюдение.

Контроль – это наблюдение за соблюдением.

Гражданский контроль – это наблюдение граждан за соблюдением властями своих обязательств перед гражданами.

Цель гражданского контроля – прекращение и/или недопущение случаев несоблюдения властями своих обязательств перед гражданами.

Второй вариант

Гражданский контроль – это проверка в форме непосредственного и ответственного наблюдения граждан и их объединений за соблюдением прав и законных интересов граждан в деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, их учреждений, а также организаций различной формы собственности с целью прекращения или недопущения нарушения прав и законных интересов граждан.

Коротко:                                                                                                    

Гражданский контроль – это ответственное наблюдение граждан за соблюдением властями прав и законных интересов граждан.

Ответственное наблюдение – это доказательное и нацеленное на общественно значимый результат наблюдение.

Применительно к гражданскому контролю общественно значимый результат (общественное благо, создаваемое гражданским контролем) – это прекращение или недопущение нарушения властями прав и законных интересов граждан.

Соответственно, цель гражданского контроля – прекращение и/или недопущение нарушения прав и законных интересов граждан. Без указанной цели гражданский контроль превращается во всего лишь исследование, изучение, познание. Важно постоянно помнить, что цель гражданского контроля не само по себе выявление нарушений, а их прекращение и недопущение этих нарушений в дальнейшем.

Гражданский контроль – это социальная технология, то есть коллективная деятельность людей по определённым и соблюдаемым всеми участниками правилам, направленная на получение общественно значимого результата с заданными параметрами. «Заданные параметры»  применительно к гражданскому контролю – это совокупность данных, полученных в ходе контроля, обладающих, благодаря технологии контроля, такими характеристиками, которые позволяют определить, соблюдаются или не соблюдаются властями права или законные интересы граждан, ставшие предметом контроля.

Участников гражданского контроля мы называем «общественными наблюдателями» – это более миролюбивое название, чем «контролёры» или «инспекторы» и более соответствующее негосударственной сути гражданского контроля.

Уточнения 

Гражданский контроль – это проверка

Проверка – это установление соответствия реального положения дел некоему образцу (нормам, правилам, законам, стандартам, планам, идеалам, принципам).

Проверка невозможна, если нет того, с чем сравнивать: норм, правил, образцов.

Гражданский контроль невозможен, если нет официальных или общепринятых норм, правил, образцов, описывающих нормальное/нормативное состояние объекта контроля.

Поэтому подготовку к любому гражданскому контролю нужно начинать с поиска законов, нормативов, стандартов, которые описывают нормативное состояние объекта контроля.

Бывают ситуации, когда вы берётесь контролировать нечто, состояние чего вас тревожит, но для чего ещё нет или даже не может быть официальных законов, стандартов, правил. Ничего страшного, можно опираться на здравый смысл, общепринятые моральные нормы, права человека, обыденные представления о нормальности, правильности, гуманности. Но в любом случае эти «общепринятые нормы» тоже надо будет сформулировать, как ваше собственное нормативное основание для контроля.

В 2002 году Пермская гражданская палата начала проводить гражданский контроль соблюдения прав человека в детских домах и домах ребёнка Пермской области, но в то время в России не существовало никаких ведомственных гуманитарных стандартов, обеспечивающих соблюдение прав человека в детских интернатных учреждениях. Такие стандарты были разработаны самой Гражданской палатой на основе международного и российского опыта. Гражданский контроль проводился на основе этих стандартов. Благодаря своей гуманитарной очевидности и будучи производными от конвенциональных прав человека и прав ребёнка, стандарты не вызывали особого отторжения у персонала учреждений, хотя применение этих стандартов и выявляло многочисленные несоответствия им.  

Гражданский контроль – это наблюдение

Гражданский контроль – это особенная проверка, проверка через непосредственное наблюдение за соответствием чего-либо чему-либо.

Контроль возможен только тогда, когда за объектом контроля можно наблюдать.

Возможность непосредственного наблюдения – главный ограничитель контроля.

Не можете наблюдать за соблюдением интересующего вас – не можете контролировать.

Например, за чем/кем конкретно нужно наблюдать, куда для этого нужно прийти, чтобы контролировать исполнение городского бюджета или начисление коммунальных платежей? Непонятно. Чтобы понять, как исполняется городской бюджет, нужно, как правило, изучать соответствующие документы, отчёты, статистику. Чтобы понять эти документы, необходимы специальные знания и навыки. Простое «наблюдение», осмотр этих документов не позволит вам понять, что произошло с бюджетными обязательствами. Здесь не наблюдение нужно, а профессиональное исследование – экспертиза (хотя «гражданскую экспертизу исполнения городского бюджета» и могут по привычке называть «контролем»). Другое дело, если в городском бюджете вас очень волнует, например, как исполняются обязательства властей по вводу в строй новых детских садов. В этом случае эффективнее будет не тратить время на изучение отчётных документов (тем более, что они могут вводить в заблуждение), а просто пройтись по указанным адресам и своими глазами увидеть, есть ли там новые детские сады и работают ли они – и это уже будет контроль в узком смысле слова.

Почему важно отличать гражданский контроль от гражданской экспертизы? Потому,  что это принципиально отличающиеся технологии, требующие от людей знаний и навыков принципиально различного уровня. Контроль, при котором факт соблюдения/несоблюдения устанавливается простым наблюдением, проще, демократичнее и доступнее простым людям, чем экспертиза. А для организаторов контроль ещё и значительно дешевле, чем экспертиза. Но есть сферы общественного интереса, где без профессиональной экспертизы просто не обойтись. Поэтому всегда важно понимать, где уместнее и эффективнее контроль добровольцев, а где – экспертиза профессионалов.       

Гражданский контроль – это сбор доказательств

Практический смысл контроля – в сборе доказательств соблюдения/несоблюдения прав и законных интересов граждан органами и представителями той или иной власти.

Нет доказательств нарушений – нет устранения нарушений.

Гражданский контроль – это сбор фактов, свидетельств, доказательств и бесконечное и скрупулёзное документирование собранных доказательств.

Гражданский контроль – это протоколы, протоколы и протоколы, анкеты, фотографии, видеозаписи.

Личное мнение общественных наблюдателей о нарушениях, не подтверждённое документально, не может быть доказательством нарушений.

Гражданский контроль – это самая демократическая форма гражданского влияния, но и самая бюрократическая.

Гражданский контроль – это оценка

Изучив объект контроля, собрав и оформив доказательства увиденного, вы должны их проанализировать и оценить с точки зрения соответствия/несоответствия избранному образцу (закону, нормативу, регламенту, нормам морали, правам человека и т.д.).

Вся практика контроля (наблюдение, сбор и протоколирование доказательств увиденного) посвящена одной цели – собрать достаточно информации для оценки объекта контроля.

Гражданский контроль – это устранение выявленных нарушений

Общественный смысл гражданского контроля – в устранении выявленных нарушений.

Результат гражданского контроля – не выявленные нарушения, а их устранение и создание условий для недопущения этих нарушений в дальнейшем.

Поскольку в России само по себе выявление нарушений не является достаточным основанием для их устранения властями, постольку, в конечном счёте, за устранение нарушений отвечают не власти, а тот, кто проводил контроль. Устранения нарушений нужно добиваться.

Если берёшься за гражданский контроль, значит, берёшься и за то, чтобы добиться устранения выявленных нарушений.

Если по результатам контроля меры не приняты, нарушения не устранены – гражданский контроль потерпел неудачу.

Регулярный гражданский контроль (гражданский мониторинг) – важнейшая профилактическая мера, снижающая вероятность несоблюдения властями прав и законных интересов граждан в контролируемой сфере.

 

Зачем гражданам гражданский контроль

 

Чем больше гражданского контроля, тем лучше соблюдаются властями права и интересы граждан, тем лучше власти исполняют свои обязательства перед обществом.

Чем больше гражданского контроля за деятельностью властей, тем качественнее власти обслуживают население.

Гражданский контроль – это форма гражданского влияния на институты и органы публичной власти – любой публичной власти: политической, административной, экономической, медийной, экспертной, духовной.

Гражданский контроль – это первый шаг к реальному самоуправлению или к гражданскому участию в управлении.

Невозможно добиться от властей устранения нарушений, не доказав наличия этих нарушений. Если нарушения неочевидны, скрыты, не имеют документальных подтверждений или масштаб этих нарушений не понятен – тогда для сбора необходимых доказательств и нужен гражданский контроль.

Сами по себе акции гражданского контроля, как правило, не решают общественных проблем, но они предоставляет  СИЛЬНУЮ ИНФОРМАЦИЮ И СИЛЬНЫЕ АРГУМЕНТЫ тем, кто берётся за решение общественных проблем.

Гражданский контроль увеличивает «переговорную силу» тех, кто во взаимодействии с властями защищает права и законные интересы граждан.

Кроме того, гражданский контроль – это способ «поднять проблему», привлечь внимание властей и общества к тому, что волнует пока немногих.

Гражданский контроль может тайное сделать явным – иногда это важно само по себе.

Для разумных и современных властей гражданский контроль – это обратная связь, позволяющая повысить качество управления, снизить непродуктивную конфликтность в процессе принятия и реализации решений.

Нечаянная власть над властью

 

Изначально и по сути, контроль – это дело власти.

Контроль – одна из важнейших функций управления, позволяющая управляющему субъекту определить эффективность своего воздействия на объект управления и по результатам контроля скорректировать управляющее воздействие для повышения его эффективности.

Поэтому кто управляет, тот и контролирует. И, наоборот:  кто контролирует, тот и управляет. Тот, кто проверяет и оценивает управляющее воздействие, самим фактом проверки и оценки претендует на изменение управляющего воздействия, то есть претендует на исполнение управляющих, властных функций.

Гражданский контроль уникален тем, что простые граждане, не наделённые властными полномочиями, фактически берут на себя одну из управленческих функций. Управляемые берут на себя одну из функций управляющих.

Таким образом, граждане, проводящие гражданский контроль, как бы претендуют на «власть над властью» – заявляют о своих правах проверять, оценивать и корректировать деятельность властей. У любых властей это порождает естественную тревогу и создаёт массу трудностей для реального гражданского контроля.

В этом смысле важно понимать кардинальное отличие государственного и гражданского контроля. Государственный (властный) контроль осуществляется в интересах органов государственной власти и призван улучшать государственное управление. Гражданский контроль осуществляется в общественных/коллективных интересах и призван повышать общественную пользу от государственного управления.

Контроль, проводимый органами власти, – это, в конечном счёте, самоконтроль, внутренний контроль властью самой себя, пусть и с помощью специальных органов. Гражданский же контроль – это всегда внешний по отношению к органам власти контроль – контроль общества над властью. Интересы власти (государства) и граждан (общества), конечно, в значительной степени совпадают, но не всегда, не везде и не во всём.

Например, представления российского государства о «безопасности в школах» – это,     прежде всего: наличие «антитеррористической тревожной кнопки»; меры по соблюдению пожарной и санитарно-гигиенической безопасности и т.п.

Представления российской общественности (родителей) о «безопасности в школах» – это, прежде всего: защита детей от произвола учителей; недоступность школ для наркоторговли; удалённость школ от точек продажи алкоголя и сигарет; обуздание школьных «неуставных отношений»; защита младших школьников от произвола старших и т.п.

В конечном счете, для любых властей любой гражданский контроль как «противоестественный контроль общества над властью» – это зло: и в традиционных обществах, и в переходных, и в модерных. С той лишь разницей, что в традиционных обществах гражданский контроль просто невозможен, ибо нет такой общественной потребности в сообществах, спаянных утробным иерархическим единством; в переходных обществах (в том числе в России) зарождающийся гражданский контроль власти пытаются нейтрализовать игнорированием или профанацией через огосударствление; в модерных обществах (в традиционных демократиях) власти относятся к гражданскому контролю как к неизбежному злу, к которому необходимо приспосабливаться. Это «приспособление» в странах традиционной демократии заключается в том, что основной объём гражданского контроля реализуют сами элиты – партийные и медийные – в рамках общественных конвенций о публичной политической конкуренции и свободе слова. В данном случае, более уместно говорить не о «гражданском контроле», а об «эффекте гражданского контроля», возникающем в процессе конкуренции элит за деньги и власть на виду у технического арбитра и легитиматора власти по имени «электорат» (демократия). Но эффект этот – реальный и мощный.

Собственно гражданский контроль – это низовой, простолюдинный контроль. Люди, которые его проводят, не хотят власти, но они хотят влиять на власть в общественных, коллективных, групповых интересах.

***

Гражданский контроль – это один из инструментов гражданской политики. Гражданская политика – это «неполитическая, непартийная политика», это влияние организованных граждан на власть в общественных интересах БЕЗ ПРЕТЕНЗИИ НА САМУ ВЛАСТЬ, без желания стать властью. Гражданская политика проявляется в деятельности гражданских, общественных, некоммерческих организаций и групп, активно и осознано выступающих в общественных интересах, но не участвующих в борьбе за власть. Политика в узком и привычном смысле слова («негражданская политика») – это влияние организованных граждан на власть в общественных интересах С ЦЕЛЬЮ ЗАВОЕВАНИЯ ВЛАСТИ. Политика, как «жизнь по поводу власти» проявляется в деятельности партий, политических организаций и неформальных групп, стремящихся к завоеванию или удержанию власти.

Практические особенности гражданского контроля

 

Гражданский контроль – это проверка и оценка деятельности властей с точки зрения её общественной пользы. Поэтому гражданский контроль – это контроль именно в общественных интересах. Не может быть гражданского контроля в личных, частных интересах.

Контроль в узких групповых интересах имеет значительно меньший общественный вес (социальный капитал), чем контроль в широких общественных интересах. Но и те, и другие интересы в равной степени значимы для конкретных людей.

***

Цель гражданского контроля – выявить нарушения/несоблюдения властями общественных интересов для того, чтобы устранить эти нарушения/несоблюдения. Поэтому «продукты» гражданского контроля (протоколы, итоговые отчёты, статистика) должны быть удобны, инструментальны для устранения выявленных нарушений.

Гражданский контроль без гражданского обеспечения устранения выявленных нарушений – не контроль.

***

Гражданский контроль осуществляют граждане, не зависимые от тех, кого контролируют.

Гражданский контроль – это контроль независимых, свободных граждан.

Гражданский контроль – это контроль тех, кто чувствует себя хозяином своей страны.

***

Гражданский контроль – одна из самых простых, дешёвых и доступных форм гражданского участия/влияния.

Гражданский контроль основывается на том простом обстоятельстве, что для установления факта исполнения/неисполнения властных обязательств достаточно простого наблюдения за объектом или процессом.

Если посредствам простого наблюдения невозможно выявить исполнение/неисполнение властями своих обязательств, значит, гражданский контроль невозможен. Нужно использовать другие формы выявления исполнения/неисполнения властных обязательств. Например, гражданскую экспертизу или гражданское расследование (см. раздел «Гражданский контроль и близкие виды проверок и исследований»). 

Гражданский контроль не требует специальных теоретических знаний, но требует специальных практических навыков, несложных. Если проведение конкретного контроля требует от организаторов и участников профессиональных навыков и умений, особого образования, то гражданский контроль невозможен. Нужно искать экспертов, обладающих соответствующими знаниями и навыками, и проводить гражданскую экспертизу.

***

Гражданский контроль не нуждается ни в чьём санкционировании, ибо производен от основополагающих конституционных прав граждан, но естественным образом ограничивается государственной тайной и другими законными видами тайн, а также закрытым статусом некоторых организаций, объектов и территорий (частная собственность, военные объекты, пенитенциарные учреждения и т.п.).

При этом гражданский контроль не может нарушать нормальную жизнедеятельность контролируемых организаций и учреждений. Общественный наблюдатель – не начальник (хотя некоторым активистам нравится играть эту роль), а именно наблюдатель – тихий и вежливый исследователь ситуации. Суровым он становится лишь тогда, когда ответственные лица напрочь отказываются исправлять очевидные нарушения и несправедливости.

Предварительное уведомление о гражданском контроле – это вежливость, но не обязанность общественных наблюдателей. Если предварительное уведомление снизит эффективность гражданского контроля, значит, от предварительного уведомления следует отказаться.

***

Для общественных наблюдателей гражданский контроль – это добровольческая безвозмездная деятельность. Оплата труда общественных наблюдателей дискредитирует гражданский контроль и лишает наблюдателей независимости, кто бы ни оплачивал их труд (возможна лишь компенсация наблюдателям транспортных расходов и других личных затрат, связанных с проведением контроля).

Основанный на энтузиазме заинтересованных людей гражданский контроль не требует особых затрат. В отличие от той же гражданской экспертизы, которая, напротив, процедура  дорогостоящая, ибо предполагает участие профессионалов, но незаменимая в целом ряде общественных обстоятельств.

***

Гражданский контроль невозможен без добровольцев, они – главный ресурс гражданского контроля и первостепенная забота организаторов контроля.

Всё в деятельности организаторов контроля должно быть подчинено удобству, удовлетворённости и безопасности общественных наблюдателей.

Общественный наблюдатель не должен нести никаких расходов, связанных с его участием в гражданском контроле (или эти расходы должны компенсироваться организаторами контроля).

Организаторы контроля должны обеспечить общественного наблюдателя всем необходимым для проведения контроля (от бланков протоколов, анкет и т.п. до планшетов для удобства их заполнения, ручек, карандашей и т.п.) – во время контроля наблюдатель не должен ни на что отвлекаться, не должен ни о чём заботиться, кроме досконального исполнения своей миссии. Общественный наблюдатель не должен тратить время, внимание и силы на обеспечение своей деятельности (см. Приложение «Минимальный набор» общественного наблюдателя»).

Каждый наблюдатель должен получить от организаторов подробную, простую и понятную инструкцию, по шагам расписывающую все его действия (см. например, Инструкцию для общественного наблюдателя (гражданский контроль соблюдения первичных процедур обслуживания пациентов в поликлиниках города Перми), так же просты и понятны должны быть протоколы контроля. Логистику контроля всецело обеспечивают организаторы контроля. Общественный наблюдатель не должен решать вопросы допуска, вступать в переговоры с проверяемыми по процедуре проведения контроля и т.п. Его задача: прийти, увидеть, запротоколировать.

Статус и задачи общественного наблюдателя должны быть очевидны для проверяемых. Для этого организатор контроля предоставляет каждому наблюдателю своего рода удостоверение с указанием организатора контроля, ФИО общественного наблюдателя, цели, места и времени проведения контроля. Удостоверение оформляется на бланке общественной организации, являющейся организатором контроля, подписывается её руководителем и заверяется круглой печатью организации (см. Приложение «Удостоверение общественного наблюдателя»). Подобное удостоверение (несмотря на его скорее символический, чем правовой характер), помимо прочего, обеспечивает общественному наблюдателю минимальную общественную безопасность.

После проведения контроля организатор обязательно благодарит общественных наблюдателей за проделанную работу, морально поощряет наиболее эффективных из них.

Организатор контроля обязательно информирует общественных наблюдателей о результатах контроля и последующих действиях по устранению выявленных нарушений.

***

Гражданский контроль – это социальная технология, то есть гражданский контроль предполагает коллективные действия по правилам, признаваемым всеми участниками. Поэтому гражданский контроль – это контроль организованных граждан, формально или неформально, но хорошо организованных. Некоммерческий менеджмент и логистика гражданского контроля – это серьёзный профессиональный вызов организатору контроля.

***

С технологической точки зрения гражданский контроль – это совокупность процедур по сбору, фиксации и обработке информации. Поэтому гражданский контроль – это не только самая демократическая форма гражданского влияния, но и самая технологизированная и бюрократическая. Составление эффективного с точки зрения достижения поставленных целей инструментария, удобного для заполнения и обработки полученной информации – главная задача организатора при подготовке контроля, наряду с рекрутингом добровольцев (см. Приложение  «Примерный перечень документов, обеспечивающих выполнение гражданского контроля»).

***

Как любая публичная гражданская деятельность, гражданский контроль предполагает большое внимание организаторов и участников к этике такой деятельности. В самом общем виде этика гражданского контроля предполагает: неконфронтационность, вежливость, объективность, добросовестность, ответственность за последствия (см. раздел «Этика гражданского контроля»).

Как работает и каким бывает гражданский контроль

 

Методы и основные инструменты гражданского контроля

Технологически гражданский контроль – это проверка в форме наблюдения за соблюдением всевозможных норм, правил, решений, стандартов.

Две основных формы наблюдения:

  1. Пассивное наблюдение, оно же внешнее наблюдение.

Например: контроль соблюдения городским общественным транспортом графиков движения; контроль соблюдения прав человека в интернатах для престарелых и инвалидов; контроль за качеством уборки тротуаров зимой и т.п.

  1. Активное наблюдение, оно же включённое наблюдение или социальный эксперимент.

Например: контроль доступности социальных учреждений для людей с ограниченными возможностями посредством посещения социальных учреждений людьми с ограниченными возможностями; контроль обеспечения внешней безопасности школ посредством прохода в школы «подозрительных личностей», проноса и оставления в школах «подозрительных предметов» и т.п.; контроль доступности для граждан должностных лиц посредством записи на приём к должностным лицам и т.п.

Одна из самых распространённых форм социального эксперимента в гражданском контроле – контрольная закупка.

Контрольная закупка – это приобретение (получение) услуги (товара) с целью проверки доступности и качества услуги (товара) и качества предоставления услуги (товара). Применительно к гражданскому контролю метод контрольной закупки, как правило, используется для контроля доступности и качества государственных и муниципальных услуг.

Например: контроль доступности и качества услуг электронной записи к врачу и записи по телефону посредством получения этой услуги; контроль запрета продажи несовершеннолетним табачной и алкогольной продукции посредством приобретения несовершеннолетними табачной и алкогольной продукции; контроль доступности инвалидам льготных лекарств посредством покупки инвалидами льготных лекарств в аптеках и т.п. 

Основной метод гражданского контроля (и пассивного, и активного) – протокольное наблюдение. Всё наблюдаемое в ходе контроля (факты, предметы, их состояние, события, деятельности) заносятся в протокол наблюдения.

Вспомогательные методы гражданского контроля:

–       Сбор письменных жалоб и предложений во время гражданского контроля у участников контролируемой деятельности.

–       Анкетирование, интервьюирование участников контролируемой деятельности.

–       Анализ ведомственной и внешней статистики, аналитики, отчётов, описывающих состояние контролируемого объекта, учреждения, деятельности, не требующих для понимания специальных знаний.

–       Фото- и видеосъемка.

–       Просмотр интернет-ресурсов, имеющих отношение к объекту контроля.

–       Сбор вещественных доказательств тех или иных качеств объекта контроля.

Основной способ фиксации информации, полученной в ходе гражданского контроля – письменный протокол.

Основные виды протокола:

–       Описательный (см., например, Протокол наблюдения в рамках общественного контроля  уборки снега и безопасности тротуаров на центральных улицах г. Перми).

–       Анкетный (см., например, Протокол гражданского контроля за соблюдением прав призывников военкоматами и призывными комиссиями).

–       Табличный (см., например, Протокол  гражданского контроля соблюдения первичных процедур обслуживания пациентов в поликлиниках).

Вспомогательные способы фиксирования информации:

–       Анкеты.

–       Фото.

–       Видеозапись.

–       Аудиозапись.

–       Скриншоты.

 

Разнообразие гражданского контроля

По объекту гражданского контроля:

–       Гражданский контроль учреждений (больницы, тюрьмы, школы, воинские части и т.п.).

–       Гражданский контроль территорий (контроль уборки снега в городе, контроль доступности городской инфраструктуры для людей с ограниченными возможностями здоровья, контроль загрязнения особо охраняемых природных территорий и т.п.).

–       Гражданский контроль событий (контроль соблюдения прав человека на массовых общественно-политических мероприятиях, контроль использования языка вражды на культурно-массовых мероприятиях и т.п.).

–       Контроль материальных объектов (контроль состояния городских деревьев после механизированной уборки снега, контроль состояния памятников архитектуры, контроль состояния твердого и мягкого инвентаря в социальных и образовательных учреждениях и т.п.).

–       Гражданский контроль деятельности (контроль работы общественного транспорта, снабжения льготными лекарствами, приема заявлений граждан и т.д.).

По доступности объекта:

–       Гражданский контроль закрытых учреждений и территорий (тюрьмы, воинские части, психиатрические больницы, промышленные объекты, заповедные территории, и т.д.).

–       Гражданский контроль учреждений и территорий с ограниченным доступом (интернаты, больницы, школы, детские сады, частные жилые территории, торговые предприятия, учреждения культуры, ВУЗы  и т.д.).

–       Гражданский контроль учреждений и территорий со свободным доступом (любые территории общего пользования).

По предмету контроля:

–       Контроль наличия/существования объектов, практик. Суть контроля в установлении простого факта: есть или нет, присутствует или отсутствует нечто. Самый простой контроль.

–       Контроль качества/состояния объектов. Контроль по заданным параметрам, характеризующим важные для проверяющих качества объекта.

–       Контроль доступности. Контроль возможности нормативного взаимодействия с объектом.

 

По типу критерия (на соответствие чему осуществляется проверка):

–       Контроль соблюдения гуманитарных прав (прав человека, гражданина, ребёнка, пациента, потребителя и т.д.).

–       Контроль соблюдения интересов (общественных, коллективных, групповых).

–       Контроль соблюдения норм морали, обычаев, традиций.

–       Контроль соблюдения законодательства.

–       Контроль соблюдения стандартов, регламентов, всевозможных нормативов.

По правому, социальному, политическому статусу:

–       Уведомительный гражданский контроль.

–       Безуведомительный гражданский контроль.

В тех случаях, когда уведомление не предписывается законом и не обеспечивает доступ к объекту контроля, а всецело зависит от позиции организаторов контроля. При понимании того, что, с одной стороны, уведомление – это вежливость и доверие, а, с другой стороны, уведомление всегда приводит к тому или иному искажению «естественного состояния» объекта контроля.

–       Контроль, требующий согласования с властями или с руководством контролируемых организаций из-за нормативно закрытого статуса объекта контроля (тюрьмы, воинские части и т.п.) или из-за ограниченного доступа к объекту контроля (школы, больницы и т.п.).

–       Контроль, не требующий согласования с властями (всё остальное).

При этом в отношении закрытых или с ограниченным доступом организаций и территорий возможен так называемый «косвенный» (наблюдение через третьих лиц) или «посреднический» гражданский контроль: «опросы на выходе»; получение информации через заинтересованных лиц (родственники заключённых, военнослужащих, пациентов, учащихся – в этом случае обязателен критический анализ и все возможные способы перепроверки); делегирование функций контроля «внутренним наблюдателям». «Косвенный контроль», как правило, ограничен анонимностью источников и высокой субъективностью полученной информации, нуждающейся в серьёзной перепроверке. Вместе с тем, с точки зрения защиты важнейших общественных интересов, «косвенный гражданский контроль» может быть единственным способом выявления социально опасных практик, нарушающих базовые права человека в отношении несовершеннолетних, престарелых, инвалидов, душевнобольных.

–       Официальный, законодательно регулируемый гражданский контроль (например, гражданский контроль мест заключения, «экологический общественный контроль» или гражданский контроль интернатных учреждений в Пермском крае – и тот, и другой и третий регулируются соответствующими законами).

–       Неофициальный, законодательно не регулируемый гражданский контроль (контроль любых не закрытых для посещения учреждений, территорий и объектов, который не подпадает под регулирование специальными законами о контроле).

–       Гражданский контроль. Проводится не зависимыми от государства общественными организациями и группами, действующими в общественных интересах.

–       Псевдогражданский контроль. Проводится зависимыми от государства общественными организациями и группами в интересах органов государственной власти и местного самоуправления или под их контролем.

В соответствии с Законом «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»,  институтами псевдогражданского контроля фактически становятся общественные палаты всех уровней и общественные советы при ведомствах

 

Рекрутинг общественных наблюдателей

Вы всегда найдёте общественных наблюдателей, если ваша организация/группа известна и уважаема в городе (1), если тема контроля отвечает реальному и значимому общественному интересу (2) и если вы с благодарностью и большим уважением относитесь к добровольцам и делаете их участие в контроле максимально комфортным и интересным для них (3).

Основные «базы рекрутинга» для гражданского контроля в практике Пермской гражданской палаты:

–       Собственные сотрудники и добровольцы (для многих видов контроля, чтобы добиться репрезентативных результатов, вполне достаточно 4-8 общественных наблюдателей).

–       Сотрудники, участники и добровольцы организаций и групп, входящих в «пермское гражданское сообщество».

«Пермское гражданское сообщество» – очень неформальное сообщество (даже это название условно и не употребляется как самоназвание), состоящее приблизительно из десятка гражданских организаций и групп + несколько независимых гражданских активистов и экспертов, объединённых общим бэкграундом, мировоззрением, товарищескими отношениями, традиционной солидарностью, историей совместных проектов и кампаний, вплоть до «обобществления» некоторых ресурсов. Сообщество как таковое.

–       Профильные для конкретного вида контроля некоммерческие организации, группы и сообщества Перми.

–       Широкий круг общественно активных пермяков самых различных взглядов и видов общественной самореализации.

Самый большой «корпус добровольцев» привлекался при проведении гражданского контроля работы пермского городского общественного транспорта и гражданского контроля способов записи к врачу в поликлиниках Перми: до 70 общественных наблюдателей, с участием до 14 гражданских организаций и групп.

 

Примерный алгоритм гражданского контроля

  1. Целеполагание: фиксируем проблему, приведшую к необходимости контроля, определяем цель контроля (что и как предполагаем изменить в жизни с помощью контроля), формулируем гипотезу контроля (какую информацию предполагаем получить в результате контроля), выбираем объект и предмет контроля, определяем методы контроля и необходимые ресурсы.
  2. Если у организации достаточно ресурсов для проведения контроля и ей доступны избранные методы контроля – принимаем решение о проведение контроля.
  3. 3.      Составляем программу контроля (см. Приложение «Примерная программа гражданского контроля»).
  4. Разрабатываем план обеспечения доступа к объекту контроля (если доступ затруднителен), при необходимости заключаем соответствующие договорённости.
  5. Составляем календарный план-график контроля.
  6. Разрабатываем инструментарий контроля (бланк протокола, бланки иных форм фиксации информации, инструкция для общественного наблюдателя и т.п.).
  7. Техническая подготовка контроля: тиражирование инструментария, подготовка бейджей, «удостоверений общественных наблюдателей», средств наблюдения и фиксации результатов и т.д.
  8. Ищем и подбираем общественных наблюдателей, при необходимости проводим информационно-рекрутинговую кампанию в СМИ, социальных сетях, в заинтересованных группах и профильных НКО.
  9. При необходимости (сложный контроль, сложный инструментарий) проводим пилотный (пробный) контроль, как правило, силами организаторов контроля.
  10. По результатам пилотного контроля дорабатываем инструментарий.
  11. Проводим инструктаж общественных наблюдателей.
  12. Проводим собственно мероприятия гражданского контроля.
  13. Собираем протоколы и другие материалы гражданского контроля у общественных наблюдателей.
  14. Благодарим общественных наблюдателей, поощряем лучших.
  15. Обрабатываем протоколы, создаём сводный протокол – сводные статистические таблицы по параметрам контроля.
  16. Анализируем и оцениваем полученную информацию (сводный протокол; если были: результаты анкетирования или интервьюирования, жалобы и обращения, фото- и видеоматериалы, «вещественные доказательства»), формируем перечень нарушений, недостатков и достижений проверяемых.
  17. Готовим итоговый (аналитический) отчет по результатам контроля, с рекомендациями по устранению выявленных нарушений (основные «продукты контроля»).
  18. Разрабатываем план собственных действий, направленных на устранение и недопущение в дальнейшем выявленных нарушений, недостатков (кому и какие направляются жалобы, заявления, предложения, как добиваемся от соответствующих органов принятия адекватных решений и так далее).
  19. Представляем итоговый отчёт и рекомендации заинтересованным сторонам и широкой общественности: рассылка отчётов ответственным органам власти и всем заинтересованным сторонам; рассылка пресс-релизов по СМИ; презентации результатов контроля заинтересованным организациям и сообществам, пресс-конференция и т.п.). Всё это – с учётом права проверяемых на исправление выявленных нарушений и недостатков до их огласки.
  20. Рассылаем итоговый отчёт общественным наблюдателям.
  21. Предпринимаем запланированные действия по устранению выявленных нарушений и недостатков (обращения, рекомендации, жалобы, заявления, иски от организаторов контроля в ответственные и правоохранительные органы; при необходимости – переговоры, круглые столы, проведение общественных, информационных и PR-кампаний).
  22. Проводим информационный мониторинг реакции ответственных и правоохранительных органов и принимаемых ими мер.
  23. Проводим повторный экспресс-контроль и оцениваем принятые меры по устранению выявленных нарушений и недостатков.
  24. Если проконтролированные организации не принимают адекватных мер по устранению выявленных нарушений, а ответственные и правоохранительные органы не реагируют на ваши обращения или ограничиваются отписками и если вы уверены в своих выводах и рекомендациях – возвращаемся к пунктам 17 и 19 по принципу эскалации мер воздействия (обращение в органы власти на уровень выше; поиск партнёров, которые смогут усилить вашу позицию; переход от жалоб, обращений и рекомендаций к искам, заявлениям и требованиям; переход от информационных кампаний к публичным акциям и так далее). Или наоборот – быть может, вы изначально переборщили с напором, агрессией, радикальностью требований и нужно переходить к переговорным процедурам, обсуждению проблем, переформулированию требований не по содержанию, но по форме и т.д. Причин провала может быть много. В любом случае нужно серьёзно и непредвзято проанализировать свои действия и выработать новые. Иногда бывает, что сам контроль важнее, чем реакция на него и исправление выявленных нарушений. Это в тех случаях, когда соответствующие органы государственной власти или местного самоуправления в принципе не заинтересованы в исправлении выявленных нарушений (например, контроль за выборами).

 

Гражданский контроль и общественный контроль 

Термины «гражданский контроль» и «общественный контроль» обычно употребляются как полные синонимы, но в практике Пермской гражданской палаты принято различать эти виды контроля.

Общественный контроль в узком смысле слова – это контроль в групповых и коллективных интересах (контроль в интересах ограниченного круга лиц). В результате такого контроля общественное благо (групповое благо) создаётся для конкретных социальных или профессиональных групп, сообществ, ассоциаций, отдельных некоммерческих организаций, трудовых коллективов, жилищных, садоводческих и прочих товариществ, кооперативов и т.д. Например, контроль жильцов за качеством капитального ремонта в доме; контроль советов ветеранов за доступностью льготных лекарств в аптеках; все формы профсоюзного контроля и т.п.

Гражданский контроль в узком смысле слова – это контроль в общественных интересах (контроль в интересах неопределённого круга лиц). Под общественными интересами в данном случае понимаются интересы, общие для всех людей, проживающих на данной территории: в этом городе, в этом регионе, в этой стране, на этой планете (контроль доступности правосудия, здравоохранения, образования и т.п.; контроль работы общественного транспорта; контроль за состоянием и качеством уборки дорог и тротуаров; контроль за выборами в органы государственной власти и местного самоуправления и т.д.)

При этом многие групповые интересы в конечном счёте вполне соответствуют и широким общественным интересам. Например, в странах традиционной демократии всеобщее соблюдение групповых прав инвалидов или заключённых повышает социальную и моральную комфортность всего общества и потому входит в сферу общественного интереса. Проблема лишь в общественном осознании этой связи и в наличии общественных ресурсов для общественного обеспечения этих групповых прав.

В данном сборнике термины «гражданский контроль» и «общественный контроль» используются и в узком смысле (как различные виды контроля) и в широком смысле (как синонимы), по усмотрению авторов материалов.

 

«Продукты», результаты и эффекты гражданского контроля

(на примере гражданского контроля запрета продажи

несовершеннолетним алкогольной, табачной продукции и пива

/Пермь, 2004 год. Пермская гражданская палата/)

«Продукты» гражданского контроля

Гражданский контроль – это социальная технология, соответственно, «продукты» гражданского контроля – это то, что непосредственно произведено организаторами и общественными наблюдателями в процессе применения этой технологии. Таким образом «продукты» гражданского контроля – это протоколы наблюдения, сводные протоколы, различные полученные в результате контроля данные об объекте контроля, отчёты, рекомендации, жалобы, заявления, а также меры организатора контроля по стимулированию/принуждению ответственных лиц и компетентных органов к устранению выявленных нарушений и улучшению ситуации. «Продукты» контроля – это то, что предоставляется организаторами контроля заинтересованным лицам (стейкхолдерами, целевыми группами) и органам власти, и «потребляется» ими.

«Продукты» гражданского контроля запрета продажи несовершеннолетним алкогольной, табачной продукции и пива:

  1. Протоколы наблюдений, фотографии, аудиозаписи с информацией о наличии/отсутствии нарушений запрета продажи несовершеннолетним алкоголя, сигарет и пива (это, так сказать, «первичные продукты контроля» – «полуфабрикаты»).
  2. Заключение (аналитический отчёт) по итогам акции гражданского контроля.
  3. Рекомендации организатора гражданского контроля (Пермской гражданской палаты) торговым предприятиям по устранению выявленных нарушений и улучшению ситуации.
  4. Пресс-релизы по итогам контроля.
  5. «Увещевательные письма» хозяевам и директорам торговых предприятий.
  6. Публичное обращение через газету «Личное дело» к продавцам и кассирам магазинов, продающих вино-водочную и табачную продукцию.
  7. Издание и распространение специализированного выпуска газеты «Личное дело» в торговых предприятиях Перми.

Результаты гражданского контроля

Результаты гражданского контроля – это меры по устранению выявленных нарушений и недопущению их в дальнейшем (формальные результаты) и изменения, произошедшие в объекте контроля как следствие принятия этих мер (качественные результаты). Результаты контроля – это  действия и изменения, вызванные «продуктами» контроля.

Результаты гражданского контроля запрета продажи несовершеннолетним алкогольной, табачной продукции и пива:

  1. Меры оперативного реагирования руководителей торговых предприятий на выявленные нарушения запрета продажи несовершеннолетним алкоголя, сигарет и пива (после получения «увещевательных писем»).
  2. Меры руководства и менеджмента торговых предприятий по купированию практик продажи несовершеннолетним алкогольной и табачной продукции (дисциплинарные наказания, всевозможные собрания коллективов, «накачка» менеджеров среднего звена и т.п.)
  3. Значительное увеличение числа торговых точек, где есть объявления о запрете продажи несовершеннолетним алкоголя, сигарет и пива (выявил повторный контроль).
  4. 4.      Значительное уменьшение случаев продажи несовершеннолетним алкоголя, сигарет, но не  пива (выявил повторный контроль).

 

Эффекты гражданского контроля

Эффекты гражданского контроля – опосредованные, вторичные изменения в среде и объекте гражданского контроля, как позитивные для целей контроля, так и негативные.

Эффекты гражданского контроля запрета продажи несовершеннолетним алкогольной, табачной продукции и пива:

  1. «Увещевательные письма» руководителям торговых предприятий, массовое распространение специального выпуска газеты «Личное дело» среди продавцов и кассиров, многочисленные публикации в СМИ привели к повышению информированности руководителей и персонала торговых точек, несовершеннолетних и взрослых покупателей о запрете продажи несовершеннолетним алкоголя, сигарет и пива.
  2. Многочисленные публикации в СМИ привлекли внимание граждан и органов власти к гражданскому контролю и его возможностям.
  3. Возникла своего рода мода среди администраций пермских школах и связанных со школами общественных организаций на проведение мероприятий «общественного контроля» запрета продажи алкоголя и табака несовершеннолетним с административным привлечением к контролю старшеклассников. Это привело к значительному расширению общественного давления на торговые предприятия и к дальнейшему сокращению самой практики продажи алкоголя и табака несовершеннолетним, но ценой принудительной для старшеклассников «общественной нагрузки».
  4. Временное, но значительное повышение активности правоохранительных и надзорных органов по проведению всевозможных проверок торговых предприятий на предмет соблюдения ими запрета продажи несовершеннолетним алкоголя и сигарет.
  5. Возникновение движения родительского актива школ за удаление киосков, торгующих пивом и сигаретами в непосредственной близости от школ.
  6. Повторный контроль выявил значительное сокращение продаж водки, вина и сигарет несовершеннолетним, но продажи пива и алкогольных коктейлей, напротив, несколько увеличились.

О самом гражданском контроле запрета продажи несовершеннолетним алкоголя и сигарет смотрите в разделе  «Гражданский контроль запрета продажи алкогольной и табачной продукции несовершеннолетним».

Гражданский контроль и близкие виды проверок и исследований

 

Мониторинг

Мониторинг – систематическое наблюдение и сбор информации об объекте.

Главное в мониторинге – систематичность наблюдения (непрерывность, регулярность, периодичность). Мониторинг предполагает систематическое наблюдение за одним и тем же объектом, по одним и тем же параметрам.

Непрерывный (регулярный, периодический) гражданский контроль одного и того же объекта по одним и тем же параметрам можно называть мониторингом.

Гражданский мониторинг – это мониторинг, проводимый общественными организациями и группами в общественных интересах.

Экспертиза 

Экспертиза – профессиональное исследование состояния объекта по параметрам, важным для заказчика экспертизы.

Экспертиза проводится специалистами (экспертами) по заказу заинтересованных лиц. Экспертиза призвана помочь заказчику принять решение в отношении того, что экспертируется. Объектом экспертизы может быть всё, что угодно: институты, интересы, материальные объекты, состояния, деятельность, практики, нормы, мнения, возможна и экспертиза экспертизы.

В отличие от контроля, экспертиза не ограничивается наблюдением и применяет множество других методов исследования объекта.

Гражданская экспертиза – это экспертиза, проводимая по заказу общественной организации или группы в общественных интересах.

Гражданская экспертиза – это исследование общественно значимых практик, институтов, явлений, материальных объектов с точки зрения их соответствия общественному интересу, который отстаивает (продвигает) общественная организация или группа, являющаяся заказчиком экспертизы.

Гражданская экспертиза применяется тогда, когда исследование объекта требует применения специальных профессиональных знаний, специальных технологий получения информации и/или специальных методов обработки и анализа полученной информации.

 

Расследование

Расследование – проверка (было – не было) и изучение (кто, кого, как и по каким мотивам) конкретного факта, события, как правило, противоправного, с целью выявления и наказания виновных.

Гражданское расследование – сбор и анализ информации о конкретном факте грубого или массового нарушения прав и законных интересов граждан с целью найти и наказать виновных.

Объект гражданского расследования – конкретный факт, событие.

Объект общественного контроля – деятельность, явление, практика, учреждение, материальный объект и т.д.

Этика гражданского контроля

 

Гражданский контроль не нуждается ни в чьём разрешении.

Право на гражданский контроль производно от базовых конституционных прав и является одной из форм реализации права гражданина «принимать участие в управлении своей страной».

Никто не может запретить/остановить гражданский контроль, если его участники не совершают противоправных действий.

При проведении гражданского контроля существует только одно естественное правовое ограничение общее для всех граждан – нельзя нарушать законы Российской Федерации. Соответственно, нельзя препятствовать законной деятельности организаций и учреждений; нельзя нарушать права и свободы человека и гражданина; нельзя проникать в учреждения и на территории, доступ к которым законодательно ограничен; нельзя посягать на государственную, коммерческую и прочую, установленную законом тайну и т.д.

Но организаторы контроля должны понимать, что проверяемые и другие заинтересованные лица могут симулировать «государственную тайну», «ограниченный доступ», «заботу о соблюдении прав человека» и так далее с целью воспрепятствовать гражданскому контролю (по крайней мере, в современной России).

Предварительное уведомление о гражданском контроле – это вежливость, но не обязанность общественных наблюдателей.

Если предварительное уведомление снизит эффективность гражданского контроля, значит, от предварительного уведомления следует отказаться.

Не навреди.

Гражданский контроль не может нарушать нормальную жизнедеятельность контролируемых организаций и учреждений.

Общественный наблюдатель наблюдает, но не вмешивается и не мешает.

Лучший контроль – это невидимый контроль.

Общественный наблюдатель не должен своими действиями усугублять проблемную или конфликтную ситуацию, ставшую причиной проведения гражданского контроля.

Деятельность общественного наблюдателя не должна приводить к ухудшению положения тех, за соблюдением прав и интересов кого он наблюдает.

 

Соблюдай конфиденциальность.

Всегда спрашивай разрешение на упоминание ФИО человека в протоколе и других документах гражданского контроля (за исключением должностных лиц, если иное не оговаривается в общении с ними). При необходимости оформляй согласие на обработку персональных данных.

Спрашивай разрешения у граждан, беря интервью, фотографируя их и их личные вещи.

Общественный наблюдатель не раскрывает источники информации и соблюдает конфиденциальность, если это оговаривалось при получении информации.

 

Будь объективен.

Общественный наблюдатель не обличает, не мстит и не наказывает, а устанавливает истину.

Общественный наблюдатель не может ненавидеть тех, чью деятельность контролирует.

Общественный наблюдатель исходит из презумпции невиновности проверяемых.

 

Не допускай конфликта интересов 

Общественный наблюдатель не может контролировать соблюдение собственных прав и интересов или прав и интересов родных и близких.

Гражданский контроль осуществляют граждане, не зависимые от тех, кого они контролируют.

Общественный наблюдатель не может контролировать деятельность родных и близких.

Служащие органов государственной власти и местного самоуправления не могут быть общественными наблюдателями (по крайней мере, в современной России).

В качестве общественных наблюдателей не могут привлекаться сотрудники организаций, учреждений, ведомств, деятельность которых контролируется.

 

Гражданский контроль – это аполитичный контроль.

Гражданский контроль не может служить политическим целям прихода к власти или удержания её.

 

Будь вежливым и доброжелательным, но принципиальным.

Вежливость и такт – это то, что отличает общественного наблюдателя от государственного контролёра (по крайней мере, в современной России).

Входя в служебные, бытовые и жилые помещения, всегда стучись и спрашивай разрешения. Следи за мимикой, тоном, подавляй в себя всякую враждебность, сарказм, иронию, даже делая замечания или задавая неудобные вопросы. Добивайся в себе естественной доброжелательности.

Но доброжелательность общественного наблюдателя не означает снисходительности и терпимости к фактам несоблюдения прав и законных интересов граждан.

Общественный наблюдатель соблюдает дистанцию с теми, кого контролирует, не панибратствует, не принимает подарков, угощений и т.п.

 

Будь открыт, не скрывай свою личность.

При проведении контроля всегда носи именной бейдж (его должны предоставить организаторы контроля), вступая в разговор, всякий раз представляйся, при необходимости  объясняй цель своей миссии.

Бывают случаи, когда гражданский контроль необходимо проводить скрытно, но это должно быть обусловлено исключительно целями контроля (например, при контрольных закупках товаров и услуг, в том числе государственных услуг).

 

Соблюдай технологическую дисциплину.

Строгое и единообразное соблюдение всеми общественными наблюдателями технологии контроля – гарантия объективности, полноты и доказательности собранной информации.

 

Беспокойся о доказательности выявленных нарушений.

Все фиксируй, все документируй.

Главное оружие общественного наблюдателя – добросовестно заполненный и правильно оформленный протокол.

Перепроверяй. Добивайся получения информации из разных источников.

 

Труд общественного наблюдателя – добровольный и неоплачиваемый.

Добровольность и безвозмездность труда общественного наблюдателя – гарантия его независимости и добросовестности.

Использование административного ресурса для привлечения общественных наблюдателей – недопустимо.

Привлечение детей и подростков к гражданскому контролю возможно только в исключительных случаях, когда их участие вытекает из сути гражданского контроля (например, контроль за запретом продажи несовершеннолетним алкогольной и табачной продукции).

 

Добровольцы – главный ресурс гражданского контроля и первостепенная забота организаторов контроля.

В организации контроля всё должно быть подчинено удобству и удовлетворённости добровольцев.

За безопасность общественных наблюдателей отвечают организаторы контроля.

 

Организаторы контроля отвечают за результаты контроля.

За устранение выявленных нарушений перед обществом отвечают не государственные органы, а организаторы контроля (по крайней мере, в России).

В конечном счёте, именно от организаторов гражданского контроля зависит, примут органы власти соответствующие меры или не примут.

 

Не спеши с оглаской. Дай возможность проверяемым добровольно устранить выявленные нарушения.

Настоящие злодеи встречаются редко. Большинство нарушений норм и обязательств происходит из-за недостатка ресурсов, прямой выгоды, безразличия, страха ответственности, лени и так далее – то есть не по злому умыслу. Поэтому прежде, чем сообщать о выявленных нарушениях вышестоящему начальству проверяемых или в правоохранительные органы, нужно дать проверяемым возможность самим устранить те из нарушений, для исправления которых у них достаточно собственных ресурсов. Исключения составляют уголовные преступления и действия, представляющие реальную угрозу безопасности граждан – о них нужно незамедлительно сообщать в правоохранительные и иные компетентные органы.

Цель гражданского контроля – сделать жизнь лучше, а не наказать во что бы то ни стало провинившихся. Наказание – лишь одно из средств улучшения жизни, причём, крайнее средство. Если можно обойтись без него, то лучше обойтись.

Доверие к проверяемым, уважение их готовности исправить выявленные нарушения – лучшее вложение в долгосрочное улучшение ситуации, чем наказание.

Организаторам контроля следует заранее определяться с тем, какой срок они оставляют проверяемым для добровольного устранения нарушений.

 

Не злоупотребляй публичностью.

Публичность и свобода информации – важнейшие условия эффективного гражданского контроля. Но важно помнить, что цель гражданского контроля – не изобличать, а исправлять. Если публикация выявленных нарушений затруднит их устранение – от публикации следует воздержаться, но только в обмен на устранение нарушений.

Публичное изобличение нарушений – всего лишь средство, используемое тогда, когда проверяемые упорствуют в несоблюдении прав и законных интересов граждан.

 

Доверяй, но проверяй.

Организаторы контроля обязательно проверяют исполнение властями взятых на себя обязательств по устранению выявленных нарушений.

Повторный контроль – обязательный и завершающий этап технологии гражданского контроля. Если ответственные лица и органы не исполнили своих обещаний по устранению выявленных нарушений, организатор контроля изыскивает дополнительные возможности принудить их к этому.

Что нужно знать о существовании гражданского контроля в России и в Перми

 

Гражданский контроль – это сугубо российское явление

 

Гражданский контроль как обособленный, самоценный общественный институт возник и существует только на постсоветском пространстве и даже почти только в России, и связан с особенностями её политического развития и устройства в последние 25 лет.

В странах традиционной демократии гражданский контроль существует как функция целого ряда общественных институтов, но не как отдельный институт с собственной инфраструктурой и социальной нишей. В странах с укоренённой демократией нет ни специальных законов о гражданском контроле, ни некоммерческих организаций, специализирующихся на гражданском контроле; там не проводятся специальные форумы, посвящённые «развитию гражданского контроля» и вообще трудно представить себе такую ситуацию, чтобы в каком-нибудь европейском или американском городе собрались разнообразные местные НКО и гражданские группы и обсуждали «как у нас обстоят дела с гражданским контролем того-то или там-то». Ничего подобного не было и на этапе становления традиционных демократий. Самый близкий у них институциализированный аналог нашему гражданскому контролю – это узкоспециализированный институт «общественных визитёров», наблюдающих за соблюдением прав человека в местах лишения свободы.

В странах исторической демократии основными исполнителями функции гражданского контроля за соблюдением властями своих обязательств перед населением выступают не общественные, а политические и медийные организации: политические партии – в рамках общественных конвенций о публичной конкуренции за власть и о допустимости политического многообразия и СМИ – в рамках общественной конвенции о свободе слова и информации (общественная конвенция – всеобщее стихийное согласие о чём-либо). Внешний контроль за властью вытекает из самой общественной сути партий и СМИ в традиционных демократиях

Стремясь к власти через выборы и завоевание доверия населения, оппозиционные партии неусыпно следят за каждым шагом правящей партии и контролируемых ею органов власти и воспользуются любой информацией для её дискредитации. Чем больше в публичном пространстве информации, дискредитирующей правящую партию, тем больше шансов у оппозиционной партии выиграть следующие выборы (сохранить/увеличить численность парламентской фракции, войти в правительство и т.п.). В этой информационной схватке политических пауков в банке свой бонус получают и «общественные интересы» в виде стабильного и эффективно работающего внешнего контроля за деятельностью властей на всех уровнях (пусть и политически мотивированного контроля).

То же самое со СМИ в традиционных демократиях. Зарабатывая на продаже информации и рекламы как можно большей аудитории, СМИ стремятся максимально соответствовать информационному спросу своих аудиторий. А в этом спросе, наряду с криминальной и светской хрониками, социально и экономически полезной информацией, не последнее место занимает жажда публики получать информацию о том, «какое на самом деле плохое начальство»: все эти «толстосумы», «политики», «чиновники», «депутаты», «мэры», «президенты». «Простому человеку» очень важно знать и всякий раз удостоверяться в том, что «наверху» люди не лучше, а даже хуже, чем «внизу».  В модерных  и постмодерных  обществах,  прошедших  «восстание масс»,  это  одно из системообразующих социальных замещений. Поэтому в медиабизнесе критика властей – это очень большие деньги. Не такие большие деньги, какие дают информационные мыльные оперы из жизни звёзд, но сопоставимые. Одним словом, во имя сохранения и, тем более, приумножения прибыли нормальные СМИ в лепёшку расшибутся, чтобы достать свежий компромат на власть предержащих (включая коррупцию политиков и чиновников, плохую работу государственных учреждений, дискриминационные практики, злоупотребления служебным положением, конфликты интересов и многое другое, бросающее тень на «солидные органы» и «уважаемых людей»). Журналистское расследование – это медийный аналог «акции гражданского контроля» и ещё в большей степени – «гражданской экспертизы» и «гражданского расследования». Соответственно, гражданское общество, «широкие общественные интересы» и здесь получают свой бонус «в виде стабильного и эффективно работающего внешнего контроля за деятельностью властей» (пусть и бизнес-мотивированного контроля).

Конечно, бывают ситуации и внутри традиционных демократий, когда всевозможные корпоративные сговоры, негласные конвенции внутри элит (включая медийные и политические) блокируют распространение общественно значимой информации. Но тут западные гражданские общества могут рассчитывать на действующие вне элитарных конвенций маргинальные СМИ, отвязных правозащитников, фанатично следующих своим миссиям НКО. Безусловно, и в традиционных демократиях не всякое тайное становится явным, но в сравнении с российской ситуацией – почти всякое.

Кроме того, в странах исторической демократии значительно меньше, чем в России, сама «серая зона» в деятельности властей, требующая гражданского контроля. Это связано с их колеёй общественного развития, породившей целый ряд соответствующих традиций внутри правящего класса, включая значительно меньший, чем в России, уровень коррупции, реально работающий общественный институт репутации и так далее. Многие общественно ценные традиции, связанные с открытостью власти, возникли внутри западных элит под многолетним дрессирующим прессом того же партийного и медийного контроля.

Немаловажную роль в сокращении «серой зоны» в коридорах демократической власти играет и внутренний государственный контроль. Не потому, что он у них как-то особенно устроен, а потому, что он действует в рамках реального «разделения властей» и «сдержек и противовесов», когда различные ветви, уровни, отрасли и подразделения властной системы могут иметь реально различные и даже противоположные интересы в отношении одного и того же объекта управления или предмета управляющего воздействия. Отсутствие единой общенациональной государственной вертикали (в отличие от России) на порядок повышает независимость контролирующих органов от объекта контроля. Соответственно, высока и эффективность государственного самоконтроля за исполнением публичных государственных обязательств.

В постсоветской России, в силу многих известных обстоятельств, естественный и полноценный партийный и медийный контроль за соблюдением властями своих обязательств перед населением оказался невозможным (здесь важно отметить, что это произошло не только в силу определённой политики властей, но и вследствие сугубо «постсоветского» состояния самого общества, ментально не порвавшего с советскими социальными стереотипами и рефлексам позднего мягкого тоталитаризма), а жёсткая властная вертикаль, скрутившая в единый жгут все органы власти, в значительной степени обессмыслила внутренний государственный контроль. Именно поэтому в конце 90-х в России стихийно возникло «движение гражданского контроля» в виде разрозненных практик в нескольких крупных городах страны, включая Пермь. Гражданский контроль зарождался как исключительно правозащитный контроль в наиболее закрытых государственных институтах, чреватых массовыми и грубыми нарушениями прав человека – в воинских частях и в местах лишения свободы (основные операторы гражданского контроля в то время – классические  правозащитные организации и «Солдатские матери»). Затем по мере авторитарного разворачивания политического режима Владимира Путина практики гражданского контроля стали распространяться в политическую сферу: попытки общественного контроля бюджетного процесса, «цифровой контроль» коррупциогенных практик в органах власти («РосПил» Навального и т.п.), гражданский контроль выборов («Голос» и др.). К концу 2000-х гражданский контроль стал очевидной прерогативой неогосударствлённых страт российского  среднего класса и достиг пика своей массовости во время «восстаний хомячков» 2011-2012 годов.

Если первый этап развития гражданского контроля в России можно назвать «правозащитным» (середина 90-х – середина 2000-х), второй этап – «политико-протестным» (середина 2000-х – 2012 год), то современный этап мы вправе назвать «этапом огосударствления гражданского контроля в России». Осознав во время политического кризиса 2011-2012 годов опасность независимого гражданского контроля, правящий режим принял целый ряд мер по перехвату практик и идеологии гражданского контроля. Был принят закон «Об основах общественного контроля в РФ», чья задача – подчинить институциональные и стихийные практики гражданского контроля государственным общественным палатам и общественным советам при ведомствах. Административными и уголовными преследованиями были ослаблены «Голос», «структуры Навального» и другие подобные гражданские организованности (справедливости ради надо отметить, что на это ослабление повлиял и естественный массовый отток из всех гражданских институций ситуативных активистов, мобилизованных протестным подъёмом 2011 года). Активно стали осваивать практики гражданского контроля Общероссийский народный фронт, Молодая гвардия и другие клиентельные правящему режиму «формирования общественности». Более того, очевидно, что в предстоящей предвыборной кампании (весна-лето 2016 года) «общественный контроль» будет одной из популярных PR-технологий в партиях «прорежимного блока». Огосударствлённый общественный контроль нельзя назвать полной фикцией – он реальный субститут (замещающий институт) государственного контроля, но он имеет те же изъяны и ту же ограниченность, что и государственный контроль во всяком авторитарном государстве.

 

Краткая история и особенности пермского гражданского контроля

(в значительной степени это особенности «школы Пермской гражданской палаты»)

 

Несколько в стороне от всех этих процессов формировались и развивались практики гражданского контроля в Перми.

Первые вполне регулярные и системные практики гражданского контроля в Перми возникли в 1996-97 годах – контроль воинских частей, призыва, пенитенциарных учреждений (Пермский региональный правозащитный центр, Пермская гражданская палата, Пермский «Мемориал»). Уже в начале двухтысячных годов гражданский контроль соблюдения прав человека в детских домах (Пермская гражданская палата и коалиция гражданских организаций «Пермская Ассамблея») привел к полномасштабной реформе всей региональной сиротской политики, в результате которой Пермский край стабильно занимает 1-2 место в России по количеству детей-сирот, живущих в семьях. Во второй половине двухтысячных череда акций гражданского контроля работы городского общественного транспорта (в контроле участвовало 14 общественных организаций, координатор – Пермская гражданская палата) привела к двум последовательным муниципальным транспортным реформам. Их результаты были не столь однозначными, как в сфере государственной поддержки детей-сирот, но пермский общественный транспорт перестал быть первостепенной проблемой пермской городской жизни. В конце двухтысячных гражданский контроль качества дорожного покрытия, родившийся из массовых протестных акций пермских автомобилистов (лидеры: Дмитрий Жебелев, Денис Смагин), на несколько лет стимулировал пермский муниципалитет и подрядчиков к добросовестному ремонту и содержанию пермских дорог (сегодня ситуация снова «распустилась»)

В Перми уже 15 лет и дольше более или менее регулярно, осуществляется гражданский контроль:

  • мест лишения свободы (Пермский региональный правозащитный центр /Сергей Исаев/ и региональная наблюдательная комиссия);
  • интернатных учреждений для детей-сирот, инвалидов и престарелых (изначально – Пермская    гражданская    палата /Игорь Аверкиев/,    сегодня   –   Региональная  группа

гражданского контроля /Сергей Ухов/, созданная по Закону Пермского края «О гражданском (общественном) контроле», детские дома – Фонд «Дедморозим» /Дмитрий Жебелев/);

  • военного призыва и призывных комиссий (Совет родителей военнослужащих /Александра  Вракина/, Пермский «Мемориал» /Ирина Кизилова/);
  • доступности городской среды для маломобильных групп населения (Пермское краевое отделение Всероссийского общества инвалидов /Вера Шишкина/).

В последнее десятилетие активно развивался гражданский контроль:

  • школ («Гражданское участие» /Ольга Кочева/, Пермский городской родительский совет /Светлана Денисова/, Центр гражданского образования и прав человека /Андрей Суслов/);
  • поликлиник (Пермская гражданская палата /Игорь Аверкиев/);
  • городского благоустройства (Пермская гражданская палата /Игорь Аверкиев/);
  • государственных и муниципальных услуг (Центр ГРАНИ /Светлана Маковецкая/);
  • выборов (пермский «Голос» /Виталий Ковин/).

В последние годы:

  • гражданский экологический контроль и экспертиза (Пермская зелёная коалиция /Дмитрий Андреев/);
  • гражданские контроль и экспертиза региональной и муниципальной градостроительной политики (Денис Галицкий, Пермская зелёная коалиция /Дмитрий Андреев/, Пермская гражданская палата, Фонд «Обвинская роза» /Елена Плешкова/);
  • гражданская экспертиза краевой и городской культурной политики (Игорь Аверкиев, Денис Галицкий, Надежда Агишева и др.);
  • гражданский контроль и экспертиза в жилищно-коммунальной сфере (Фонд развития ТСЖ /Андрей Жуков/,  Ассоциация ТСЖ «Пермский стандарт» /Александр Зотин/, Пермская гражданская палата /Игорь Аверкиев/);
  • гражданский контроль «продавцов вредных привычек»: продажа подросткам алкоголя и сигарет (изначально – Пермская гражданская палата /Игорь Аверкиев/, в настоящее время самый широкий спектр независимых и огосударствлённых инициатив: от школ до родительских сообществ и молодёжных государственных организаций), игорный бизнес (Общественная организация «Гражданское согласие» /Павел Селуков/), ростовщический бизнес (Пермская гражданская палата /Игорь Аверкиев/).

Относительно многочисленные сегодня государственные или огосударствлённые общественные организации и инициативы, занимающиеся «общественным контролем», не являются предметом данной статьи. Но их действительно много.

В 2007 году по настоянию пермских гражданских организаций и Уполномоченного по правам человека Татьяны Марголиной право жителей Пермского края на гражданский контроль было включено в Устав Пермского края.  В 2008 году в Перми по инициативе Пермской гражданской палаты состоялось Городское общественное собрание, посвящённое продвижению практик гражданского контроля в социальной сфере. В нём приняло участие более 80 представителей различных пермских общественных организаций. С этого Городского общественного собрания в Перми стал развиваться гражданский контроль образовательных  и медицинских учреждений. В 2011 году Пермская гражданская палата и аппарат Уполномоченного по правам человека разработали региональный законопроект «Об общественном (гражданском) контроле в Пермском крае». В 2011 году Закон был принят Законодательным Собранием Пермского края. Закон не нормировал сам гражданский контроль (как федеральный закон), а был направлен на решение двух  основных  проблем.  Во-первых,  он  запускал  обязательную  процедуру   содержательного  реагирования органов власти на результаты гражданского контроля посредством обязательного «Заключения» на «Акт гражданского контроля». Во-вторых, закон вводил специальный институт и процедуру, обеспечивающие гражданский контроль социальных, образовательных и медицинских учреждений с ограниченным доступом. Гражданским контролем таких учреждений должна заниматься (и занимается) Региональная группа гражданского контроля, технически формируемая Общественной палатой края по заявкам общественных организаций. Группа полностью самостоятельна в организации своей деятельности.

Особенности гражданского контроля в Перми:

  • Раннее становление устойчивых практик гражданского контроля – конец 90-х годов (гражданский контроль соблюдения прав человека в пенитенциарных учреждениях, воинских частях, военном призыве).
  • Высокая технологичность гражданского контроля. Традиционно большое внимание уделяется разработке инструментария, методическому обеспечению контроля.
  • Стремление к неконфронтационности самих процедур гражданского контроля. Большое внимание этике контроля, учёт конфликта интересов и т.д.
  • Комплексность контроля с другими видами гражданской деятельностями. Так, при посещении тюрем, воинских частей, интернатов для сирот и инвалидов традиционно проводятся юридические консультации, выставки, семинары и беседы на важные для посещаемых темы. При этом юридические консультации, например, в воспитательной колонии, проводятся как для воспитанников (уголовное право, условия содержания и т.п.), так и для персонала учреждения (социальные и трудовые права). Если под Новый год вместе с контролем в колонию привозились подарки, то вручались они не только отбывающим срок малолетним правонарушителям, но и детям сотрудников учреждения.
  • Значительно более широкий, чем в среднем по стране спектр объектов и предметов гражданского контроля. Не только правозащитный контроль закрытых учреждений и политико-активистский контроль выборов и коррупциогенных практик, но и разнообразные акции контроля в сферах городского благоустройства, транспорта, градостроительства, охраны памятников, экологии, жилищно-коммунального хозяйства, гражданский контроль качества государственных, муниципальных и даже финансовых услуг, гражданский контроль различных мер безопасности и т.д. и т.п.
  • Развитая специализация гражданского контроля. В Перми традиционно контролем соблюдения прав человека в местах лишения свободы занимается Пермский региональный правозащитный центр; контролем соблюдения прав призывников и военнослужащих –  Пермский «Мемориал»; контролем соблюдения прав человека в различных интернатных учреждениях и медицинских стационарах – Региональная группа гражданского контроля; контролем качества государственных и муниципальных услуг – Центр ГРАНИ; контролем доступности городской среды для маломобильных групп населения – краевое Общество инвалидов; контролем в сфере городского благоустройства, транспорта, ЖКХ, поликлинического медицинского обслуживания, финансовых услуг и т.п. – Пермская гражданская палата. Есть и другие гражданские специализации.
  • Для пермских практик гражданского контроля характерно узкое, технологическое понимание контроля как исключительно «непосредственного наблюдения». Чётко различаются в практике контроль и экспертиза, контроль в групповых и контроль в общественных интересах.
  • Расцвет «пермского гражданского контроля» пришёлся на 2000-е годы. С 2011 года количество акций и субъектов независимого гражданского контроля сокращается. Одновременно растёт число инициатив квазигражданского контроля, клиентельного административным или партийным структурам.
  • До конца 2000-х диалог с властями по поводу результатов гражданского контроля был более или менее регулярным и нередко конструктивным, далеко не всегда успешным, но без жёсткой конфронтации. В последние годы прямой диалог ситуативен, по многим темам практически невозможен и заменён перепиской.

При всех успехах гражданского контроля в Перми важно отметить, что на протяжении почти двух десятков лет гражданский контроль редко выходил за рамки деятельности  нескольких «штабных» гражданских организаций Перми (Пермская гражданская палата, Центр ГРАНИ, Пермский региональный правозащитный центр, Пермский «Мемориал», Совет родителей военнослужащих Прикамья, пермский «Голос» и др.) и чуть более широкого «пермского гражданского сообщества», объединяющего около двух десятков гражданских организаций и групп – всего несколько сотен человек. Лишь дважды гражданский контроль в Перми вылился в реально массовое общественное движение – контроль автомобилистов за качеством пермских дорог в 2007-2010 годах и контроль за честностью президентских выборов в 2012 году. В связи с этим следует отметить, что низовой гражданский контроль, и в Перми, и в России, существует в двух основных течениях: «профессиональный» систематический контроль специализированных НКО и «любительский» ситуативный контроль инициативных групп. Течения эти вполне раздельны и самостоятельны, имеют различия в мотивациях, технологиях и мобилизационных стратегиях. Если гражданский контроль специализированных НКО тяготеет к защите «широких общественных интересов» (права человека и т.п.), то ситуативный гражданский контроль инициативных групп более привязан к коллективным и групповым интересам в сферах ЖКХ, городского благоустройства, градозащиты и т.п. Объединяет их главное – низовая гражданская самодеятельность и независимость от государства.

Подавляющее большинство пермских акций гражданского контроля, безусловно, соответствовали важнейшим общественным интересам, потому и оставляли заметный общественный след и находили отклик в деятельности властей, пусть и не всегда добровольный. Но и здесь «всё не слава богу». Из многих сотен пермских акций гражданского контроля по пальцам можно пересчитать те, что кардинально изменили/улучшили государственные/муниципальные практики и еще несколько десятков привели к тактическим улучшениям. На этом фоне волей-неволей представляется, насколько бы более эффективным был гражданский контроль в Перми, существуй в России реальная многопартийность и независимые от государства, разнообразные и экономически самостоятельные СМИ.

 

Правовой статус гражданского контроля в России и в Пермском крае

 

Право на гражданский контроль вытекает из базовых гражданских прав, из права гражданина «принимать участие в управлении своей страной».

Для гражданского контроля не нужны никакие разрешения. При проведении гражданского контроля существует только одно естественное правовое ограничение – нельзя нарушать законы Российской Федерации. Соответственно, нельзя препятствовать законной деятельности организаций и учреждений; нельзя нарушать права и свободы человека и гражданина; нельзя проникать на территории, доступ на которые законодательно ограничен; нельзя посягать на государственную, коммерческую и прочую, установленную законом тайну и т.д.

Гражданский контроль в Российской Федерации основывается на Конституции страны.

Статья 3

1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.

Статья 24

2. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.

Статья 29

4. Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом.

Статья 32

1. Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

Статья 33

Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Гражданский контроль в местах лишения свободы регламентируется Федеральным Законом «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания».

Общественный экологический контроль регламентируется Федеральным Законом «Об охране окружающей среды».

В 2014 году был принят Федеральный Закон «Об основах общественного контроля в РФ». Закон представляет собой неуклюжую попытку подчинить практику гражданского контроля интересам профильных органов власти. С этой целью субъектами контроля объявлены исключительно квазигосударственные органы «общественной самодеятельности»: общественные палаты всех уровней и общественные советы при федеральных и региональных министерствах и ведомствах и органах законодательной власти. По этому закону общественные организации и группы граждан не могут быть «субъектами общественного контроля», но могут участвовать в общественном контроле и даже организовывать его, но только с санкции указанных «субъектов общественного контроля» и в рамках их деятельности. То есть, если общественная организация или группа граждан захотела провести гражданский контроль, ей нужно каким-то образом получить разрешение у какой-то общественной палаты или/и какого-то общественного совета при каком-то ведомстве. У какого именно «субъекта общественного контроля» и как именно брать разрешение, из закона неясно. Формально каждая общественная палата страны и каждый совет при каждом министерстве/ведомстве должен разработать соответствующую процедуру допуска общественности к общественному контролю. На момент написания данного Введения такие процедуры точно не были разработаны в Пермском крае и автору ничего не известно о таких процедурах в других регионах страны.

На самом деле подчинить государственному контролю естественный гражданский контроль практически невозможно, даже в нашей стране, за исключением гражданского контроля территорий и организаций с ограниченным доступом. Никто не может запретить и помешать гражданам стоять на остановках и контролировать соблюдение общественным транспортом графика движения. Никто не может запретить и помешать гражданам делать контрольные закупки государственных услуг в социальных, образовательных и медицинских ведомствах и учреждениях, в банках или микрофинансовых организациях. Никто не может запретить и помешать гражданам контролировать соблюдение властями своих обязательств в городском благоустройстве, охране окружающей среды, памятников истории и культуры. Никто не может запретить и помешать гражданам контролировать бюджетный процесс, качество работы государственных подрядчиков. И т.д., и т.п.

Органы государственной власти и местного самоуправления, конечно, могут попытаться игнорировать результаты вашего самодеятельного контроля, сославшись на отсутствие санкции какой-нибудь общественной палаты или общественного совета. Но если ваш контроль вскрыл действительно серьёзные упущения и нарушения в исполнении властями своих конкретных обязательств перед населением и если эти обязательства волнуют многих, и если вы донесли эту информацию до общества хотя бы через социальные сети – властям придётся реагировать.

Пока жив интернет и хоть одна местная газета публикует результаты вашего гражданского контроля, ваш голос услышат, каким бы независимым и «неразрешённым» ни был ваш контроль (санкций за проведение «несанционированного контроля» не существует, по крайней мере, пока). Главное, чтобы ваш гражданский контроль поднимал действительно важные для многих людей проблемы.

Со времени принятия этого странного закона Пермская гражданская палата провела несколько акций гражданского контроля, не согласовывая их с общественными палатами и советами, исходя из естественного права гражданина контролировать деятельность избираемой им власти. В ряде случаев мы добились и вполне конструктивной реакции властей.

В Пермском крае гражданский контроль подкрепляется следующими нормативными актами:

По настоянию коалиции пермских гражданских организаций и Уполномоченного по правам человека Татьяны Марголиной в Устав Пермского края, наряду с другими правозащитными нормами, было включено «право на гражданский контроль». На момент принятия новой редакции это был единственный региональный устав с такой нормой. Думаю, сейчас ситуация мало изменилась.

Устав Пермского края (2007 год):

Статья 11.

«В соответствии с федеральными законами и законами Пермского края граждане и их объединения вправе:

… осуществлять гражданский контроль деятельности органов государственной власти Пермского края».

Закон Пермского края «Об основах взаимодействия органов государственной власти Пермского края и негосударственных некоммерческих организаций в сфере социальной политики» (2004 год):

Статья 3.

«Целями взаимодействия органов государственной власти Пермской области с негосударственными некоммерческими организациями в сфере социальной политики на территории Пермской области являются:

… формирование системы действенного общественного контроля за деятельностью органов государственной власти Пермской области;»

В 2011 году Пермской гражданской палатой совместно с Уполномоченным по правам человека Татьяной Марголиной был разработан проект Закона Пермского края «Об общественном (гражданском) контроле в Пермском крае». В 2011 году закон был внесён губернатором Чиркуновым О.А. в Законодательное Собрание и принят последним.

Пермский закон о гражданском контроле, в отличие от федерального, не нормирует и не ограничивает сам гражданский контроль. Он направлен на решение двух основных проблем. Во-первых, он запустил обязательную процедуру конструктивного реагирования органов власти на результаты гражданского контроля посредством обязательного «Заключения» на «Акт гражданского контроля». При этом оформление результатов гражданского контроля «Актом» –  право, но не обязанность организатора контроля. Если результаты гражданского контроля не оформлены «Актом», органы власти рассматривают их в общем порядке. Если «Акт» оформлен,  органы власти обязаны ответить на него развёрнутым и обоснованным «Заключением», с изложением принятых мер по фактам, нашедшим подтверждение. Во-вторых, закон ввёл специальный институт и процедуру, обеспечивающие гражданский контроль социальных, образовательных и медицинских учреждений с ограниченным доступом. Гражданским контролем таких учреждений, в соответствии с законом, занимается Региональная группа гражданского контроля, технически формируемая Общественной палатой края по заявкам общественных организаций. Группа полностью самостоятельна в организации своей деятельности.

 

Новая миссия

 

Так или иначе, пермский опыт, как никакой другой, обнажает субституциональность гражданского контроля в России (субститут – замещающий институт). Гражданский контроль в России как независимый контроль деятельности властей со стороны общественных организаций и групп со всей очевидностью замещает у нас более естественный и эффективный контроль деятельности властей со стороны оппозиционных партий и не зависимых от государства СМИ (те немногие, что есть, ситуацию не определяют). Свободные партии и свободные СМИ обладают более устойчивыми, чем у НКО, интересами в осуществлении контроля власти («борьба за власть» и «борьба за прибыль»); бОльшими, чем у НКО,  материальными, организационными и экспертными ресурсами; меньшими, чем у НКО, барьерами при взаимодействии с властями. В «нормальной схеме» гражданского контроля, основанной на общественных институтах реальной многопартийности и независимых от власти СМИ, гражданские НКО играли бы роль «триггеров» для запуска новых проблем и тем контроля и «экстремальных чистильщиков», занимающихся гражданским контролем в сферах, очень рисковых или не выгодных для партийных и медийных элит.

Таким образом, независимый гражданский контроль в России существует по принципу «на безрыбье и рак рыба» и ограничен, с одной стороны, неразвитостью в России целого ряда демократических институтов (включая реальную многопартийность и не зависимые от государства СМИ); с другой стороны, низким уровнем гражданской самодеятельности, даже в среде неогосударствлённого среднего класса; и, с третьей стороны, всё более настойчивым неприятием независимого гражданского контроля со стороны правящей в стране олигархической группы.

Современная политическая ситуация в России сделала положение независимого гражданского контроля ещё более особым. Конструктивный гражданский контроль в условиях холодной гражданской войны между государством и «независимым гражданством» практически невозможен, а попытки его проводить, хоть и благородны, но, в большинстве случаев, бессмысленны, так как не порождают желаемых изменений в деятельности властей – власти бесконечно предвзяты ко всему независимому, каким бы конструктивным это независимое ни было.

Сегодня независимый гражданский контроль – слишком изысканная форма гражданского влияния на власть в ситуации, когда люди власти конструктивно реагируют либо на безоговорочно лояльные инициативы, либо на прямое безапелляционное предъявление силы, будь то толпы на улицах или окрик начальства. Любые промежуточные варианты между этими двумя крайностями властями просто не воспринимаются – слишком сложные для простой парадигмы противостояния. Конечно, существуют исключения, которые ставят гражданских активистов перед дилеммой: либо проводить конструктивный контроль в расчёте на возможное «исключение из правил», либо плюнуть на эту лотерею и законсервировать технологию гражданского контроля до лучших времён. И то, и другое имеет смысл, так как выбор зависит от изначальной установки гражданского актора: «чем хуже, тем лучше во имя преодоления авторитарного режима» или «служить стране до последней возможности». И тот, и другой подход имеют под собой серьёзные основания. Но в любом случае возрождение/зарождение гражданского контроля в России как реального общественного блага и эффективной формы гражданского влияния на политику властей связано, КАК МИНИМУМ, с уходом из жизни сегодняшнего политического режима.

При этом общественный контроль клиентельных правящему режиму общественных организаций и групп достаточно гармонично включён в систему существующего государственного контроля и используется в очень широком спектре режимных нужд от усиления или даже частичного замещения отдельных видов дорогого ведомственного контроля (например, контроль качества дорожных покрытий, контроль качества некоторых товаров и публичных услуг) до вспомогательного «политического инструмента» при выяснении отношений между различными уровнями, ветвями группировками внутри властной вертикали. Неплохо клиентельный общественный контроль справляется и со своей основной функцией – социального отвлечения и имитации гражданской активности. По сути огосударствлённый таким образом «гражданский контроль» является «субститутом субститута» (субститутом независимого гражданского контроля, который, в свою очередь, в России является субститутом отсутствующих партийного и медийного контроля), что вполне обычно для застойных авторитарных режимов, изо всех сил сопротивляющихся естественному ходу событий.

Однако, независимый гражданский контроль как социальная технология может применятся в разных целях. Если «классический российский независимый гражданский контроль» был направлен на конструктивное взаимодействие с властями с целью улучшения положения конкретных групп населения, повышения соблюдаемости властями тех или иных прав граждан и общественных интересов, то в современных условиях нарастающей неадекватности правящего режима гражданский контроль может стать высокоэффективным инструментом обеспечения свободы информации и критики властей, прежде всего, во всём, что касается тщательно скрываемого свёртывания социальных обязательств перед населением, сокращения социальных и экономических возможностей российских семей.

Гражданский контроль (при соответствующей технологической дисциплине) – это высокоэффективная технология по сбору информации, тщательно скрываемой властями или глубоко зарытой в быту человеческих отношений. Гражданский контроль, помимо прочего, – это технология поиска, обнаружения и предъявления обществу не очевидной, но важной для общества правды. Гражданский контроль позволяет статистически обобщить и понять социальный и политический смысл разрозненных фактов, существующих лишь в частной жизни людей. Сегодня независимый гражданский контроль может сделать явным многое тайное в деятельности политического режима, отжившего свой исторический срок.

Ноябрь 2015 – июль 2016                                                                      Игорь Аверкиев

Источник

Поделиться в соц. сетях:

Добавить комментарий

Войти с помощью: 

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *